PRIMEROS PASOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO. Dr Cuauhtémoc Villamar

Cuauhtémoc Villamar

Primeros pasos de la Política Exterior de México.[1]

      El pasado 8 de noviembre se conmemoraron los primeros 200 años de la Secretaría de Relaciones Exteriores de México. Hace dos siglos, el reconocimiento internacional era una prioridad para el nuevo gobierno independiente. En el mismo rango estaba el restablecimiento de relaciones económicas y comerciales con el exterior. Así, a pocos días del ingreso del Ejército Trigarante a la Ciudad de México, el 27 de septiembre de 1821, la Regencia del Imperio nombró el 4 de octubre de 1821 al doctor José Manuel de Herrera como primer Secretario de Estado de Relaciones Exteriores e Interiores. Un mes después, el 8 de noviembre quedó establecida la estructura de la Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores, con sede en el Palacio de Gobierno, encargada de “todas las relaciones diplomáticas de las cortes extranjeras”.[2]

Quedaba por definir el diseño, conceptual y programático, de una política hacia el exterior que recogía, conscientemente o no, importantes antecedentes de planteamientos formulados por el movimiento insurgente a lo largo de la década de guerra.[3] En ese sentido, me interesa destacar un documento presentado por Juan Francisco de Azcárate (1767-1831) para esbozar, desde el Imperio Mexicano encabezado por Agustín de Iturbide, una política exterior independiente. El propósito era mantener la continuidad de la red de relaciones que tenía el Virreinato de la Nueva España. El documento muestra claramente la concepción y el lenguaje de la élite criolla que había hecho alianza con los antiguos realistas del país para consumar la Independencia y pacificar a la nueva nación. Por ello, repito, el primer diseño de la política exterior independiente reflejaba una idea de continuidad del virreinato de la Nueva España; un objetivo al mismo tiempo poderoso y vulnerable.

El Imperio Mexicano heredaba cuatro millones de kilómetros cuadrados y seis millones de habitantes. La Nueva España había sido un polo fundamental del capitalismo global, al ser uno de los principales productores de plata, con un monto cercano de 26 millones de pesos anuales en 1809. La Ciudad de México contaba en ese tiempo con alrededor de 150,000 habitantes. La estructura económica y social de ese Virreinato había mostrado un gran dinamismo pero también la profunda desigualdad y el despojo de las poblaciones locales, lo cual fue el caldo de cultivo de la revolución de independencia.

La ruptura del sistema internacional, sobre todo por las guerras napoleónicas, abrió la posibilidad de soñar con las independencias en toda la América española. Sin embargo, también se abría una nueva era de intervencionismo y de ampliación del dominio imperial, ahora en manos de potencias como Reino Unido y Francia, pero también la emergencia de Estados Unidos. Países como México sufriría las presiones de esa nueva etapa a lo largo del siglo XIX.[4]

El documento que diseña una política internacional del fugaz Imperio mexicano fue presentado por Juan Francisco Azcárate el 29 de diciembre de 1821 ante la Junta Provisional Gubernativa.[5] A lo largo de su vida, este intelectual criollo cruzó la línea entre los independentistas y los defensores del imperio. Desde 1803, Azcárate fue regidor y síndico del Ayuntamiento de la Ciudad de México. Ante los cambios políticos ocurridos en España en 1808 (la invasión napoleónica sobre la península, la captura de Carlos IV y del príncipe Fernando, así como la imposición de un rey francés, José Bonaparte, conocido como Pepe Botella), Azcárate se sumó a la posición de que se constituyera un gobierno soberano en la América Septentrional apoyado por los locales, entonces en manos del Virrey José de Iturrigaray. Esto condujo a la destitución del Virrey el 15 de septiembre de 1808 y a la aprehensión de los principales líderes criollos, entre ellos los licenciados Primo de Verdad y Francisco de Azcárate. Cuando recobró su libertad en 1811 volvió a su cargo como regidor del Ayuntamiento de la Ciudad de México, asumiendo una abierta oposición a los ideales de independencia. Sin embargo, volvió a cambiar de parecer al ser firmante del Plan de Iguala del 24 de febrero de 1821.[6] Fue un aliado político importante de Iturbide y lo volvemos a ver ese año fundamental en los debates de la Junta Provisional Gubernativa, encargado de la Comisión de Relaciones Exteriores.

José Manuel Herrera fungió como Secretario de Interior y del Exterior del 4 de octubre al 21 de febrero de 1823. Es importante señalar que Herrera contaba con experiencia diplomática dentro del movimiento independentista, pues había sido nombrado por Morelos en 1815 enviado plenipotenciario para negociar ante el gobierno de EUA la adquisición de armas y municiones. Nos encontramos pues ante dos personajes, dos experiencias distintas, que se funden en la primera práctica diplomática de la nación independiente.

Un análisis histórico integral de la propuesta de política internacional de 1821 ha sido formulado por Marco Antonio Landavazo.[7] Este autor señala el bando fechado en Tecpan el 13 de octubre de 1811 por José María Morelos como antecedente del concepto internacional de los independentistas, en el que se distingue la idea de que los españoles radicados en México podrían sumarse al movimiento. Hasta ese momento, la idea de separar a los nacidos en México de los que habían nacido en la península era dominante entre los revolucionarios. En 1815 se destaca un documento de gran importancia, el Manifiesto de Puruarán, para la definición de las relaciones internacionales del nuevo país. En esa localidad de Michoacán, el Supremo Congreso de México se dirigía a todas las naciones y explicaba el origen del movimiento independentista, su desarrollo en los primeros cinco años de lucha, y el derecho de México a ser independiente. Dice Landavazo: “lo destacable del texto son dos cosas: el destinatario del texto y el sentido histórico que se le confiere al conflicto”.

A su vez, Alfredo Ávila subraya la importancia del Manifiesto de Puruarán como antecedente conceptual de la política internacional del movimiento independentista, aunque las primeras acciones de ese movimiento consistían solamente en conseguir ayuda y recursos para alcanzar la independencia. El autor señala que todavía no aparecía el objetivo del reconocimiento internacional, puesto que la lucha aún no se consumaba.[8] Sin embargo, la Constitución de Apatzingán de 1814, en el artículo 104 ya establece la atribución del Supremo Congreso para «Nombrar los ministros públicos, que con el carácter de embajadores plenipotenciarios, ú otra representación diplomática hayan de enviarse a las demás naciones”.

El trabajo de Ávila estudia detalladamente la incorporación de conceptos de soberanía en el ideario de los independentistas, expresados en documentos como el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, Apatzingán octubre de 1814[9], los argumentos de Servando Teresa de Mier en 1820,[10] Manuel de la Bárcena[11] y José María Luis Mora[12] ambos de 1821.

Con estos elementos, podemos abordar el documento Dictamen a la Soberana Junta Gubernativa del Imperio Mexicano, por la Comisión de Relaciones Exteriores, en 29 de diciembre del año de 1821, Primero de la Independencia, de Juan Francisco de Azcárate de 1821, el cual señala que las relaciones exteriores del Imperio se distinguen por cuatro condiciones[13]:

  • por la naturaleza, en referencia al territorio físico y la colindancia con países como Estados Unidos y Guatemala, pero también la presencia de Rusia e Inglaterra en el entorno de la nueva nación. Más adelante destacaré un aspecto muy particular, el de la relación con las naciones indígenas, que se inscribe en esta idea de la vecindad.
  • por la dependencia, sobre los vínculos administrativos heredados por el Virreinato de la Nueva España en Puerto Rico, Cuba, Filipinas y las Islas Marianas.
  • por la necesidad, el mantenimiento de relaciones con los poderes fácticos, como la Santa Sede.
  • y por la política, que indica la necesidad de obtener reconocimiento de la independencia del nuevo Estado por las poderes europeos, principalmente España, Gran Bretaña y Francia.

Juan José Ramírez Bonilla dice que este documento es el «programa de política exterior más ambicioso y juicioso concebido en la historia del México independiente». Creo que esta opinión es un poco excesiva, pero dice bien cuando señala que es una visión de México como confluencia de cuatro caminos: el Atlántico, América del Norte, América del Sur y el Pacífico. [14]

El primer apartado está dedicado a las “Naciones Bárbaras de Indios”. Azcárate se refiere a los pueblos que habitan el norte de México, apaches, comanches, lipanes, entre otros. “Es preciso abandonar todo proyecto de conquista (…) que el medio mejor es entablar relaciones de comercio y amistad en donde no las hay y conservar las que ya existen”. La propuesta consistía en cambiar la estrategia para establecer con ellos relaciones de comercio y amistad. Se reconocía en sentido práctico la imposibilidad material de controlar el enorme territorio, por lo que el documento avanza en el sentido de atraer a las naciones indígenas hacia “la civilización”. [15]

“La puntualidad en cumplir los tratados y la buena fe en los comercios es el magnetismo que atrae a los Indios y por estos conductos comunican sus frutos y riquezas, se civilizan, adquieren los usos y costumbres mejores; y se disponen insensiblemente para abrazar la religión establecida en las Provincias y que siguen los habitantes de las reducciones y pueblos que con ellas tienen parentesco. Si el Imperio adoptase esta medida, con menos gastos logrará más utilidades, como las perciben los ingleses, los franceses y los anglo-americanos.”

A doscientos años de esa propuesta, podemos observar la importancia de la misma, pues las naciones indígenas, sin ser propiamente estados, fueron importantes en la interrelación con el naciente Estados Unidos. Esta perspectiva culminó en 1823 con el envío de una embajada a la Ciudad de México por parte de los cheroques (cheroqui o cherokees), que fue atendida por Lucas Alamán en su calidad de Secretario de Relaciones Exteriores. Años después, el propio historiador ridiculizó ese acontecimiento.

La propuesta de Azcárate define en el primer capítulo, el de las relaciones por naturaleza, la posible estrategia frente a Estados Unidos. Se inscribe en el ámbito de la naturaleza geográfica, de la colindancia con ese país. El texto critica la venta de Florida a los Estados Unidos por parte del régimen español y pone en duda la capacidad jurídica del rey de España para enajenar territorio. Por ello aconseja dar largas a la ratificación del Tratado Adam-Onís de 1819-1821. Es interesante observar la cautela ante el creciente poderío estadunidense, para evitar conflictos potenciales. Aconseja “mantener la mejor correspondencia con los Estados Unidos (…) por ahora lo más importante es dárseles parte de estar planteada la independencia (…) disposición de entablar un comercio útil a ambas potencias por determinados puntos, con exclusión de los renglones y artículos que puedan perjudicar la agricultura o industria del Imperio”.

Otro punto que considera importante es la seguridad de la Provincia de Texas y sus inmediatas. “Haría una pérdida irreparable el Imperio si por desgracia esa bella Provincia saliera de su poder. Necesita conservarla por su importancia y para conseguirlo no le queda otro arbitrio sino poblarla”. Azcárate hace varias sugerencias sobre los posibles pobladores: desde Lousiana, desde el interior de México, desde Europa, preferentemente católicos de Irlanda o de Alemania. La discusión de este tema ocupa el mayor espacio de todo el Dictamen.

Pensemos que estos escritos anteceden a la Doctrina Monroe de 1823, así como al despojo del territorio mexicano dos décadas más tarde.

Se planteaba adelantar acciones para evitar conflictos territoriales con potencias como Rusia y Gran Bretaña. Describe el documento la expansión de Rusia por el Pacífico, en donde su vecindad con México es muy peligrosa, pues “pueden apoderarse de la Alta California”. Se sugieren medidas defensivas para fortalecer los puertos del Pacífico, desde Acapulco hasta San Francisco, y en la medida de lo posible establecer un tratado de límites con el Imperio Ruso.

En ese sentido, en “las Californias” se proponía la colonización con mexicanos y asiáticos, principalmente filipinos y también chinos, para poder enfrentar una eventual expansión rusa. Era ya muy evidente la idea de EUA de expandir su territorio hacia el Pacífico, ante lo cual se proponía articular una relación con base en la experiencia asiática del Virreinato, para avanzar desde el Pacífico en el aspecto militar, naval y comercial.

Para evitar un desgarramiento en la frontera sur era necesario fortalecer el papel de Chiapas para asegurar la continuidad del territorio mexicano hacia el Golfo de México, el Caribe y el Pacífico. Se reconocía la validez de que Guatemala buscara su propio camino si así lo consideraba, aunque se auguraba un futuro incierto ante la presión de los poderes extranjeros, principalmente Gran Bretaña y España. Se reservaba la adopción de medidas militares y políticas preventivas.[16] Con Gran Bretaña estaba el tema fronterizo en el sur, cuya principal riqueza, la explotación de palo de tinte, estaba dominada por los ingleses. Al evaluar la importancia del Imperio Británico proponía la necesidad de mantener relaciones pacíficas concertadas con España en el Tratado de Versalles del 3 de septiembre de 1783.

En síntesis, los temas centrales eran de orden geopolítico: “la necesidad de establecer mayor control sobre los territorios fronterizos, prevenir una posible incursión española, mantener a raya a los ingleses y norteamericanos en el área del Caribe, así como garantizar la posesión de ciertos puntos favorables para el comercio interoceánico”. [17]

Un breve apartado trata de las relaciones con Centroamérica, en las Provincias de Nicaragua y Honduras, a las que observa como zonas inestables en las que prevalecen naciones indígenas hostiles, Zambas y Mosquitos. Estos grupos mantenían trato con los ingleses, comerciaban y adquirían armas. Es interesante que defina la frontera de Chiapas como “un antemural poderoso que defiende la entrada del río de Tabasco” y que sugiera un trato amistoso pero cauteloso hacia ellos.

En cuanto a las relaciones por dependencia la propuesta se refiere a las relaciones con las antiguas posesiones españolas tanto en Asia como en el Caribe, que en el imaginario seguían siendo posesiones del Imperio Mexicano. Cabe señalar que el vínculo con Filipinas, que había sido nodal para el comercio de plata, se había interrumpido desde 1815, por lo que un lustro después ya era muy difícil pensar en una restauración del poder mexicano en aquel archipiélago. Ofrece una serie de medidas para la hipotética restauración del comercio por el Pacífico y de las relaciones con Filipinas y China, propuestas que no llegaron a verificarse por largo tiempo.

Entre las relaciones por necesidad destaca el planteamiento de intercambiar representantes con la Santa Sede: un enviado diplomático mexicano permanente en Roma y de un nuncio vaticano pero mexicano, designado entre los cardenales que habitan en el Imperio. Es interesante la idea de que la relación privilegiada de la Corona Española con el Vaticano, mantenida por medio del Patronato Real, fuera transferida al Imperio mexicano.  Las propuestas corresponden a las demandas del clero criollo que durante largo tiempo demandaba un espacio propio en la gestión de la iglesia. De ahí por ejemplo la exigencia de que la jerarquía religiosa tuviera su asiento en territorio nacional.

Las acciones recomendadas por política estaban encaminadas a obtener el reconocimiento de las potencias europeas, en primer lugar España, de manera especial Francia y la ya mencionada Gran Bretaña. Es claro que en esta propuesta privaba una interpretación clara del equilibrio del poder global, en el que se intuye el desmoronamiento del imperio español y la emergencia de las potencias que dominarán el escenario europeo en el siglo XIX. Aquí es muy importante señalar que la promesa de plata mexicana podría jugar un papel importante en la negociación. Quedaba el potencial de restituir la producción, a pesar de que tras diez años de guerra se había derrumbado la extracción y la Nueva España se había desconectado de los circuitos comerciales mundiales.

Concluye el documento de Azcárate con una referencia breve a los Estados independientes de la América del Sur. Es de algún modo el reconocimiento de cada nación avanzará por caminos separados, aunque se buscará en lo posible el comercio de beneficio mutuo. Si acaso la idea de colectividad por identificación histórica se remite a los Estados de Grecia “únanse ellos después de haberse redimido de la esclavitud y afirmen su libertad, por ser llegado el tiempo señalado por la Providencia Divina para sobreponer a las Américas sobre todos los demás pueblos”.

Dejo aquí el relato porque la intención es describir los primordios de la política exterior independiente. Faltaban aún por negociar los tratados de paz y amistad necesarios para alcanzar varias de las metas propuestas; el reconocimiento de los poderes europeos; el restablecimiento del comercio y del financiamiento exterior. Ante el sentido de urgencia, se tenía un diagnóstico de las fortalezas y debilidades, pero también faltaba estabilizar la situación interna. El Imperio Mexicano (1821 – 1823) se encontraba ya frente a la presión de las principales potencias extranjeras. El augurio de que Estados Unidos planeaba avanzar sobre el nuevo país se hizo patente a los pocos meses con el arribo de Joel Robert Poinsett en 1822, como enviado especial en México.

A manera de conclusión. Podemos señalar que el diseño de política internacional del Imperio Mexicano era una continuidad idealizada del statu quo del Virreinato. Faltaba reconocer que la revolución de independencia había transformado radicalmente al país, su estructura interna y sus vínculos con el exterior. No se lograron los propósitos planteados en los documentos citados, pero es interesante que ya se señalaban los elementos constantes y sonantes de la Política Exterior de México en los siguientes 200 años. En la trayectoria intelectual y política de personajes como Azcárate y Herrera se reúnen los conceptos sustanciales de soberanía, independencia, reconocimiento del nuevo gobierno y acciones de carácter internacional que darán forma a la práctica diplomática de México independiente.

Ello me recuerda que durante las negociaciones internacionales en torno a tratados comerciales en los años 90 del siglo pasado se repetía la frase “México es un cruce de caminos”, conectado con Norteamérica, Sudamérica, Europa y Asia. Tampoco al final del siglo XX se alcanzaron las metas de diversificación comercial y quedamos encapsulados en la región norteamericana. Todo diagnóstico debe contar con propuestas objetivas para alcanzar las metas sugeridas. De otro modo, solamente se cosechan frustraciones.

Sakon Nakhon. Diciembre de 2021

 

[1] Agradezco los valiosos comentarios de la Dra. Cristina Gómez Álvarez, de la Facultad de Filosofía y Letras de la UNAM.

[2] https://memoricamexico.gob.mx/es/memorica/200_años_de_la_Cancilleria

Ver también la ceremonia de Conmemoración de los 200 años de la SRE, 4 de noviembre de 2021. https://youtu.be/l_oRuK0eDdk

[3] Alfredo Ávila. “Sin independencia no hay soberanía. Conceptos a prueba”.  En Schiavon, Spenser, Vázquez (Eds.), En busca de una nación soberana. Relaciones internacionales de México, siglos XIX y XX. México, SRE, CIDE, 2006, pp. 29-62

[4] John Tutino. “La caída de la Nueva España: capitalismo y guerra, soberanía e insurgencia, y un imperio mexicano imaginado, 1770-1821”, en José Luis Soberanes Fernández, Ana Carolina Ibarra (coordinadores) El bicentenario de la Consumación de la Independencia y la conformación del primer Constituyente mexicano. UNAM, 2021.  https://www.historicas.unam.mx/publicaciones/publicadigital/libros/732/bicentenario_independencia.html

[5] Diario de la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano, Instalada según provienen el Plan de Iguala y Tratado de la Villa de Córdova. México: En la Imprenta Imperial de D. Alexandro Valdés. Año de 1821, primero de la Independencia. Versión electrónica: https://drive.google.com/file/d/1kYD65LSOaB_Hx29c5gj9Vyy64Ge4yb4D/view

[6] Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones. 9a Ed. Miguel Ángel Porrúa, 2016. Plan de Independencia de la América Septentrional. Iguala. pp. 235-237. https://maporrua.com.mx/product/derechos-del-pueblo-mexicano

[7] Marco Antonio Landavazo. “De la Monarquía al Mundo. El desafío internacional tras la consumación de la Independencia de México.” en José Luis Soberanes Fernández y Ana Carolina Ibarra (coordinación) El Bicentenario de la Consumación de la Independencia y la Conformación del Primer Constituyente Mexicano. México: Instituto de Investigaciones Históricas, UNAM, 2021. https://www.historicas.unam.mx/publicaciones/publicadigital/libros/732/bicentenarioindependencia.html

[8] “Más que buscar el reconocimiento de la independencia -que todavía no se consumaba-, los primeros contactos diplomáticos del gobierno insurgente en el extranjero tuvieron como objetivo primordial conseguir ayuda y recursos para alcanzar la independencia. No se trataba de un gobierno soberano que deseara tener negociaciones con los otros del mundo, sino entablar negociaciones con potencias extranjeras para ser un gobierno soberano”. Avila, “Sin Independencia no hay soberanía”, p.40.

[9] http://www.diputados.gob.mex. bibidig.const-apat

[10] F. Servando teresa de Mier, “¿Puede ser libre la Nueva España?”, San Juan de Ulúa, 1820. http://adhilac.com.ar/?p=3375

[11] Manuel de la Bárcena, “Manifiesto al Mundo”, Habana, 1821.  https://minerva.usc.es/xmlui/handle/10347/18280

[12] Jose María Luis Mora. “1821 Discurso sobre la Independencia del Imperio”.  https://www.memoriapoliticademexico.org/Textos/1Independencia/1821-DI-MJLM.html

[13] Juan Francisco de Azcárate.  Un programa de política internacional. México: Publicaciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Archivo Histórico Diplomático Mexicano, Con Advertencia de Luis Chávez Orozco. Núm. 37, 1937. Agradezco las facilidades prestadas para acceder a este documento al Director de Historia Diplomática y Publicaciones, Gregorio Joaquín Lozano Trejo, de la Dirección General del Acervo Histórico Diplomático de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

[14] Juan José Ramírez Bonilla. «Redescubriendo Filipinas. Encuentros y desencuentros de cada lado del Pacífico», en Thomas Calvo y Paulina Machuca (Eds). México y Filipinas, culturas y memorias sobre el Pacífico. México: El Colegio de Michoacán, Ateneo de Manila University, 2016. 79-97.

[15] Octavio Herrera, “México frente a Estados Unidos, 1822-1920: En búsqueda permanente de una relación de equilibrio”, en Mercedes de Vega Armijo (coordinadora) Historia de las relaciones internacionales de México, 1821-2010. Vol. 1. América del Norte. México: SRE, 2012. http://www.gob.mx/publicaciones/es/articulos/historia-de-las-relaciones-internacionales-de-mexico-1821-2010-america-del-norte?idiom=es.

[16] Mario Vázquez Olivera. El Imperio Mexicano y el Reino de Guatemala. Proyecto político y campaña militar, 1821-1823. México: Fondo de Cultura Económica, UNAM, 2009, p.38.

[17] Mario Vázquez Olivera, Ibidem.

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