LA DIPLOMACIA COMO JARDINERÍA. Por Enrique Hubbard Urrea

Cuando se suscribe un tratado como el que se firmó con Canadá y los Estados Unidos, los países que lo suscriben acuerdan una renuncia parcial a su soberanía.

Hay que recordar también que, en términos jurídicos, un tratado internacional ratificado por el senado mexicano, como éste, tiene un nivel superior al de leyes secundarias y se encuentra solamente condicionado a la Constitución de la república.

Artículo 133. esta constitución, las leyes del congreso de la unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la república, con aprobación del senado, serán la ley suprema de toda la unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.

Esto es más visible en otro tipo de tratados como las uniones económicas, como en el caso de la Unión Europea, donde incluso se renuncia a tener sus propias aduanas.

De acuerdo con los tiempos previstos por el propio tratado, el desenlace podría llegar hacia  2023, un vez agotados los plazos para consultas entre gobiernos y luego, de ser el caso, de que se integre un panel de solución de controversias que tendría, en primera instancia, seis meses para su actuación antes de dar una resolución.

A menos que haya una gran sorpresa y que el gobierno actual decida modificar su perspectiva, lo más probable es que, tras concluir el periodo de consultas, se tenga que llegar al establecimiento de un panel para la solución de controversias.

Ojalá que en el curso de las pláticas que se llevarán a cabo durante septiembre y parte de octubre, se encuentre una solución que no requiera la instalación del panel, porque si éste se instala, creo que lo vamos a perder y habrá serias consecuencias.

¿Podremos solucionar la controversia comercial con Estados Unidos en la etapa de consultas, sin llegar al panel? ¿En qué consiste “la litis” del conflicto?

La representación comercial de los Estados Unidos señala que: “México está tomando, acciones o inacciones que están restringiendo la capacidad de las empresas privadas para participar de manera efectiva, si es que lo hacen, en el sector energético de México. Estas acciones incluyen, pero no se limitan a: retrasar, denegar o no actuar sobre las solicitudes de nuevos permisos o modificaciones de permisos; suspender o revocar los permisos existentes; o bloqueando de otro modo la capacidad de las empresas privadas para operar instalaciones de energía renovable, como instalaciones eólicas y solares; para importar y exportar electricidad y combustible, para almacenar o trasvasar combustible, y para construir u operar estaciones minoristas de combustible”.

El presidente López Obrador piensa que debido a que se incluyó un capítulo, el 8, en el cual se señala que el control de los hidrocarburos corresponde al estado mexicano, con ello es suficiente para justificar las políticas que se han aplicado. O por lo menos es lo que públicamente ha planteado.

Por su parte, el gobierno mexicano (más bien el presidente) parte de la premisa de qué está en su derecho de establecer mecanismos y eventualmente cambiar las leyes para fortalecer la posición de la Comisión Federal de Electricidad y PEMEX, a su arbitrio.

Pero me temo que nada tiene que ver ese capítulo con la disputa.

Cuando existen condiciones monopólicas como las que teníamos antes de la firma del T-MEC, la regulación que buscaba la creación de mercados en energía y petróleo procuraba establecer condiciones para evitar que los monopolios mantuvieran el control. Eso pasa en cualquier lugar cuando se transita de un monopolio a un régimen de competencia.

El problema para el actual gobierno es que las reglas para crear un mercado energético – en lugar de tener exclusivamente monopolios – quedaron plasmadas en la constitución y en diversos capítulos del T-MEC, por ejemplo, los que establecen un trato igualitario a las empresas de los países que suscribieron el acuerdo y los que definen las condiciones de competencia en los diversos sectores económicos.

En esas condiciones, lo más probable es que ese panel dé la razón a los quejosos y que se decrete un castigo arancelario a nuestro país. Falta conocer si habrá un solo panel, debido a que Canadá también anunció la solicitud de consultas, aunque no se ha formalizado esa solicitud hasta ahora. en las próximas semanas deberá definirse si los reclamos son los mismos o difieren y si hay un solo panel o dos.

Para satisfacer a los quejosos de Estados Unidos y Canadá, se requeriría que el gobierno modificara la ley de la industria eléctrica o que cambiara las políticas que han puesto en práctica la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la secretaría de energía.

Sin embargo, López 0brador ha planteado que eso significaría una violación de la soberanía.

El presidente ha señalado que se pedirá el apoyo del actual embajador en china, Jesús Seade, quien fue el negociador por parte de su administración en este tratado, incluso antes de que comenzara formalmente el sexenio. No veo cómo pueda eso ayudar, ya que el embajador ha estado alejado de las negociaciones, primero como subsecretario en relaciones exteriores y ahora como embajador. Pero apunta esto a que se necesitará más apoyo de la diplomacia que de la secretaría de economía.

Dado que seguimos insertos en la “amenaza” de un panel de solución de controversias en el contexto del T-MEC, y que nuestra diplomacia tendrá que enfrentarse a ese mecanismo, cabe hacerse la pregunta ¿Qué es la diplomacia?

Veamos. Cuando china estableció su ministerio de relaciones exteriores en 1949, su primer ministro de relaciones exteriores, Zhou Enlai, respondió a esa pregunta parafraseando a Von Clausewitz en aquello de que:

Es la continuación de la guerra por otros medios”.

Pero a su juicio, “la lucha armada y la lucha diplomática son similares” y describió a los diplomáticos como “el ejército popular de liberación vestido de civil”.

En el diseño e implementación de la política exterior, en Washington se utiliza el acrónimo dime, que se refiere a los instrumentos indispensables para un ejercicio exitoso de la diplomacia, es decir:

Diplomacy, intelligence, military power and economic power.

A mi juicio, la más útil definición de diplomacia es la de Chas W. Freeman, quien declara que:

“La diplomacia es el método establecido para influir en las decisiones y el comportamiento de gobiernos y pueblos extranjeros a través del diálogo, la negociación y otras medidas distintas de la guerra o la violencia”.

Visto así, la diplomacia es un complejo arte que combina relaciones, promoción, incentivos, amenazas, coerción y lenguaje persuasivo, para hacer avanzar la agenda de una nación sin el uso de las armas ni las balas.

Conceptualmente, la diplomacia incluye tres etapas que se pueden describir como:

  1. el arte de gobernar o de conducir los asuntos del estado (statecraft);
  2. la arquitectura; y
  3. la jardinería.

El arte de gobernar consiste en las decisiones fundamentales que toma una nación sobre su papel en el mundo y el camino que elige para enfrentar los principales desafíos para su supervivencia y progreso.

La decisión en el arte de gobernar es fundamental. Si un estado elige objetivos inalcanzables, incluso las mejores arquitecturas estarán condenadas al fracaso.

La arquitectura a su vez consiste en el diseño y la construcción de regímenes, normas, instituciones y procesos para lograr los objetivos del estado. Éstos cubren un espectro que va desde el ámbito multilateral, como la ONU, hasta otros organismos internacionales, regionales y los tratados, tales como como el T-MEC.

Estas instituciones dan forma al comportamiento de los estados, de manera que protegen los intereses de la nación. Habría que tener en cuenta aquí que toda la arquitectura fundamental posterior a la Segunda Guerra Mundial, desde la propia ONU, el FMI y el Banco Mundial, hasta la OMC, la OTAN y la una gran variedad de agencias y organizaciones internacionales, fue construida en gran parte por Estados Unidos.

El tercer nivel de la diplomacia es el trabajo diario que el exsecretario de estado George Shultz denominó “jardinería”, es decir: sembrar, desyerbar, regar y alimentar las relaciones para influir en las decisiones y acciones de los estados que son socios o contrapartes.

Un México estable, abierto y próspero, que asuma sus responsabilidades para construir un mundo más pacífico, está profundamente ligado al interés nacional. En otras palabras, un México que sea participante activo en la defensa responsable de los tratados y del sistema internacional existente, es un jugador sobresaliente en el ámbito internacional.

Los diplomáticos exitosos entienden a las naciones y a las personas con las que están negociando; establecen relaciones, dan forma a las percepciones, brindan incentivos, amenazan con castigos y elaboran argumentos para ganar amigos e influir en sus interlocutores.

México tiene una red de consulados en Estados Unidos que es la más grande de cualquier otro país. Deberíamos ejercer cabalmente ese poder suave. El poder suave se refiere al “uso de la atracción y la persuasión positivas para lograr objetivos de política exterior, principalmente haciendo que otras naciones quieran lo que tú quieres”.

La duda radica en si escucharemos en el discurso del 16 de septiembre una amenaza explícita de abandonar el T-MEC o nada más que los fuegos encendidos de un discurso nacionalista, aunque ya el canciller y luego el presidente aseguraron que no hay intención de abandonar el tratado. Pero antes de “el grito” vendrá el secretario de estado de los Estados Unidos, a una visita de trabajo que se centra en un diálogo económico de alto nivel, lo cual abre otra interrogante

Parecería que si una retórica exagerada – en sorprendente repliegue nacionalista – alimenta la polarización, el gobierno de México se negaría a sí mismo algunos de los instrumentos diplomáticos más efectivos, incluyendo el poder suave.

La diplomacia se atrofiaría.

El antiamericanismo y el uso de un “extraño enemigo” como amenaza, son estrategias recurrentes en el populismo mexicano y latinoamericano. Empero, no hay escenario en el que una fractura con Washington pueda ser favorable para México. No debemos dejar que el instrumento retórico se convierta en una primera opción en lugar de en un último recurso. La consecuencia sería un daño irreparable para todos los mexicanos. Nos tomaría muchos años reformar la política exterior y aún más recuperar la influencia y la reputación de México.

 

*El autor es embajador de México en retiro.

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