V. EL CONCEPTO DE LA SEGURIDAD NACIONAL EN MÉXICO. LA INTERRELACIÓN CON LA SEGURIDAD ESTADOUNIDENSE. PARTE II

Ley de Seguridad Nacional.

Si consideramos que en el pasado reciente, en la fase final de la guerra fría, las concepciones de seguridad imperantes en varias regiones del Continente Americano fueron fundamento doctrinario para la constitución y la actuación de diversos regímenes de excepción, que entre otros aspectos generaron profundas grietas entre amplios sectores de la sociedad y las fuerzas armadas en los países que se presentó esta situación, el proceso de reconstrucción democrática ha tenido diversas velocidades en América Latina. En algunos casos la confianza entre los civiles y los militares se ha recuperado, pero en otros no ha podido restituirse.

Esta lamentable pero aleccionadora etapa dio paso a una era de consolidación de los regímenes democráticos en el continente, en la que si bien no faltaron conflictos bilaterales entre diferentes países latinoamericanos, éstos concluyeron mediante negociaciones entre los contendientes, pero asimismo, condujeron a la comunidad latinoamericana y caribeña a tomar parte más activa en pro de una paz y seguridad continentales, habiendo provocado un mayor acercamiento y un mejor entendimiento político basado en la cooperación mutua y mediante medidas de fomento a la confianza, hasta que sucedieron los hechos terroristas de Septiembre de 2001 en los Estados Unidos.

Para muchos analistas y expertos en la materia, este fue el parteaguas que llevó a modificar sustancialmente el concepto tradicional de la seguridad nacional, hemisférica y mundial, particularmente porque habiendo sido los estadounidenses el país afectado, este país hizo uso de su posición como hegemón mundial para imponer el tema del terrorismo en todos los foros internacionales y regionales, lo que provocó la contaminación de los demás temas de la agenda universal y regional.

Si bien es cierto que el combate al terrorismo global pasó a ocupar el primer lugar, la amenaza a la estabilidad al interior de los países fue (y sigue siendo) también un problema de desarrollo y de mecanismos eficientes para procesar los conflictos internos. En efecto, esta situación no tiene nada que ver con el instrumento militar de los Estados, no es una amenaza “tradicional”, pero es perfectamente entendible que el deterioro de los niveles mínimos de bienestar genera descontentos sociales que, a su vez, ha llegado a producir un fuerte agravamiento que, necesariamente, sigue conduciendo a la explosión social y pone a prueba la institucionalidad, los pactos sociales que rigen y, consecuentemente, la gobernabilidad de los países que se ven afectados, situaciones todas que, inclusive, se reflejaron fuertemente desde finales de 2020 y, sorpresivamente, en enero de 2021 en los Estados Unidos de América.

Ante lo anterior, habría que considerar que la seguridad es un fin, no un medio, pues todas las sociedades desean desenvolverse en condiciones de armonía y bienestar, donde las amenazas potenciales y reales (léase, la inseguridad) sean anticipadas, erradicadas o, controladas.[1] Lamentablemente, muchos Estados, pero particularmente los Estados Unidos de América, parecen no tomar en cuenta tal situación y bajo la premisa estadounidense de que la guerra es el instrumento para la consecución de la seguridad, prácticamente ha obligado a todos los países del mundo a involucrarse en la misma.

Como es del conocimiento, existen variadas interpretaciones sobre la seguridad nacional, de esta manera, desde la visión de un militar mexicano podría ser como lo señala Mario Santos Caamal,[2] quien considera que: “la seguridad nacional se caracteriza por tener como actor estratégico al Estado, el cual para cumplir con sus funciones y garantizar su supervivencia, ha conformado un sistema nacional de planeamiento para relacionarse con su entorno que es el sistema mundial. El resultado de ésta relación es un plan de acción y de interacción que se conoce como sistema de seguridad nacional, cuyo propósito es obtener una integración armónica en un medio heterogéneo, normalmente conflictivo e inestable que es el campo internacional”.

Por otra parte, es necesario apuntar que cada Estado tiene prioridades ineludibles que sirven para proporcionar el bien común y público a sus ciudadanos, a la familia y a la sociedad nacional, consecuentemente, entre sus prioridades se puede citar el obtener y mantener un desarrollo nacional sostenido y sustentable; lograr y sostener la gobernabilidad nacional; contar con protección nacional; adecuar las estructuras nacionales a las necesidades del Estado; administrar la seguridad nacional y, contar con una defensa nacional adecuada a los intereses nacionales.

Por la relevancia que tiene para la seguridad nacional mexicana, se destacan brevemente las reformas que se hicieron a la Constitución Política mexicana en abril de 2002. Así, mediante la adición de la fracción XXIX del artículo 73, se elevó –por primera vez- a rango constitucional dicha seguridad y, la modificación de la fracción VI del artículo 89 que dio al Presidente de la República facultades para preservar la seguridad nacional. Por lo que respecta a la adición al artículo 73, fracción XXIX-M, éste quedó de la siguiente manera: “Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes”. Igualmente, amplía las facultades del Presidente de la República para decidir de manera unilateral el envío de tropas al extranjero, toda vez que la modificación establece que sólo se requerirá la aprobación del Senado cuando la salida de unidades del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea sea “para realizar acciones bélicas” y, en los demás casos, el Presidente sólo informará al Senado con antelación a la salida de contingentes mexicanos y una vez que hayan regresado a territorio nacional, sobre las operaciones o actividades realizadas en el exterior.

Esta modificación es de suma importancia, ya que el debate que existió desde hace mucho tiempo (y aún sigue prevaleciendo) es si México debía o no participar en las acciones de paz promovidas por la ONU o en ejercicios militares conjuntos. Esta modificación tiene una importante lectura: por fin México ya participa en el marco de las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMP´s) pero, lamentablemente, ésta disposición constitucional pretende ser desvirtuada ya que, la idiosincrasia y lo voluble de los congresistas mexicanos, insisten en que sí participe, pero sólo en aquellas acciones que no involucren a las fuerzas armadas mexicanas en acciones de combate, sino simplemente, en operaciones que se inscriban de acuerdo con los intereses nacionales y siempre con contingentes militares no armados: ingenieros, médicos, enfermeras y, en su caso, asesores electorales.

De la misma manera cabe resaltar que estas modificaciones llevaron a los poderes Ejecutivo y Legislativo mexicanos a redactar la Ley de Seguridad Nacional, así como a la creación del Consejo de Seguridad Nacional, en donde se insertan las instituciones que lo integran así como sus funciones, lo que indudablemente significa una importante contribución que seguramente irá consolidando las bases que conformen un sistema de seguridad nacional debidamente estructurado.

Respecto a la Ley de Seguridad Nacional,[3] en ésta se señala que tiene por objeto establecer las bases de la integración y acción coordinada de las instituciones y autoridades encargadas de preservar la Seguridad Nacional, en sus respectivos ámbitos de competencia; así como la forma y los términos en que las autoridades de las entidades federativas y los municipios colaborarán con la Federación en dicha tarea y, regular los instrumentos legítimos para fortalecer los controles aplicables a la materia. Con estas disposiciones, quedan integradas las instituciones federales, estatales y municipales del país relacionadas con la seguridad nacional. Por otra parte, en su artículo segundo, señala que corresponde al Presidente de la República determinar la política en la materia y dictar los lineamientos que permitan articular las acciones de las dependencias que integran el Consejo de Seguridad Nacional.[4]

El artículo tercero es de suma importancia, toda vez que define el concepto de Seguridad Nacional, entendiéndose como tal las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conllevan a la protección de la nación frente a las amenazas y riesgos que enfrente el país; la preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; el mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; el mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de México; la defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y la preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico, social y político del país y sus habitantes.

Otro aspecto digno de mencionar es lo que señala el artículo 5 de la multicitada ley, que indica cuáles son las amenazas a la seguridad nacional mexicana, siendo éstas: actos tendientes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio dentro del territorio nacional; actos de interferencia extranjera en los asuntos internos que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano; actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada; actos tendientes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación; actos tendientes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada; actos que atenten en contra de la seguridad de la aviación; actos que atenten en contra del personal diplomático; todo acto tendiente a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva; actos ilícitos en contra de la navegación marítima; todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas; actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia, y actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos.

Si bien todas estas modificaciones señaladas con anterioridad dieron mayor fortaleza jurídica, una responsabilidad más amplia al Congreso y significativa fuerza política al Poder Ejecutivo en cuanto a la seguridad nacional se refiere, la adhesión de nuevos artículos a la Ley de Seguridad Nacional llevadas a cabo a finales de 2020, cimbraron las instituciones internas y conmocionaron a distintas agencias estadounidenses relacionadas con el narcotráfico y la seguridad de ese país.

Todo inició cuando los medios de comunicación estadounidenses e inmediatamente los mexicanos, dieron a conocer que el General Salvador Cienfuegos, quien fungiera como Secretario de la Defensa Nacional durante el sexenio del Presidente Peña Nieto (2012-2018) fue detenido el 16 de octubre de 2020 en el aeropuerto de Los Ángeles (EUA), a petición expresa de la Agencia para el Control de Drogas (DEA por sus iniciales en inglés), acusado de cuatro cargos de narcotráfico. Con el paso de los días y las semanas emanaron datos más precisos sobre la detención pero, particularmente, sobre las investigaciones que durante al menos dos años realizó la DEA, tanto en los EUA como en México, sin notificar a ninguna autoridad o institución mexicana, no obstante la existencia de acuerdos bilaterales en este tipo de investigaciones.

El gobierno del Presidente López Obrador pasó de la sorpresa a la indignación al comprobar la impunidad con la que durante mucho tiempo actuó la DEA a lo largo y ancho del territorio mexicano, con la anuencia de los gobiernos anteriores y, ante tal afrenta a la soberanía mexicana, expidió un decreto (que después el Congreso aprobó) dirigido a regular y endurecer la “cooperación con los gobiernos extranjeros en materia de seguridad”.

Es así como el 18 el diciembre de 2020, se publicaron en el Diario Oficial diversas adhesiones a la Ley de Seguridad en sus artículos del 68 al 74. Es necesario destacar que todas las adhesiones son de suma importancia y que, la mayoría de ellas, tienen nombre y apellido (EUA). Desde mi punto de vista, los artículos que tienen más connotaciones serían el segundo párrafo del artículo 69, que señala que solamente la Secretaría de Relaciones Exteriores, previo acuerdo con las Secretarías de Seguridad y Protección Ciudadana, de la Defensa Nacional y de Marina (Armada de México), resolverá sobre la acreditación y circunscripción territorial del agente extranjero pero, siempre, considerando el principio de reciprocidad bilateral.

El artículo 71, por su parte, indica que los agentes extranjeros deberán observar las siguientes disposiciones: IV. Deberán poner en conocimiento de las autoridades mexicanas que corresponda la información de que se alleguen en el ejercicio de sus funciones; VI. Tendrán prohibido realizar o inducir a terceras personas a realizar detenciones, a realizar acciones tendientes a la privación de la libertad, a allanar la propiedad privada o cualquiera otra conducta que resulte violatoria de la Constitución mexicana; VIII. Sólo podrán portar las armas de fuego que, en su caso, les autorice la Secretaría de la Defensa Nacional y, por último (de suma importancia), el artículo 72 indica con suma claridad: “Los agentes extranjeros no tendrán ninguna inmunidad en caso de incurrir en la comisión de delitos o infracciones o por infringir las disposiciones normativas que prohíben a los extranjeros el ejercicio de funciones reservadas a las autoridades mexicanas”.

CONCLUSIONES

Como una primera conclusión cabe destacar que las amenazas internas a la estabilidad de los Estados es también sinónimo de un problema de desarrollo y de mecanismos eficientes para procesar una serie de conflictos tanto internos, como externos, surgiendo el viejo axioma de la dualidad seguridad-desarrollo; es decir, así como no hay seguridad sin desarrollo, tampoco es posible al revés.[5], por lo que pueden considerarse –las amenazas- como vulnerabilidades a las que los Estados deben enfrentar, toda vez que pone a prueba la institucionalidad y los pactos sociales vigentes. Como bien lo señala María Cristina Rosas, “sería pretencioso hablar de la seguridad absoluta” como una realidad dada de una vez y para siempre, puesto que la seguridad es dinámica y cambiante, por lo que a menudo aparecen nuevos retos, riesgos y amenazas que obligan a reestructurarla.[6]

Por otra parte, también es necesario indicar que un factor que interviene directamente en el campo de la seguridad, es el acotamiento de la soberanía de los Estados por parte de las potencias. En efecto, los Estados centrales (las potencias) se desarrollan y afirman su fortaleza, basadas en sus poderes económicos y militares y, por ende, en su influencia política, a lo que se agrega su decisión de anteponer sus intereses nacionales, lo que las lleva a extender –directa o indirectamente- o a crear espacios más amplios de acuerdo a sus necesidades, lo que ocasiona que los Estados periféricos tiendan a defender su soberanía o, por último, a adoptar un pragmatismo que por lo menos les permita a los Estados afectados sostener el significado de su existencia.

En esta serie de reflexiones finales, también es necesario hacer notar que es indudable que el concepto de soberanía ha sufrido importantes cambios teóricos y prácticos desde su origen. Desde un punto de vista particular, considero que la soberanía sigue siendo el mejor conciliador de las asimetrías que existen entre los Estados pero, hay que reconocer que su construcción jurídica ha generado una serie de restricciones y auto limitaciones impuestos por los derechos de terceros o por las restricciones objetivas que exigen la limitación de la arbitrariedad que hace posible la vida civilizada entre los Estados.[7]

En otras palabras, la seguridad nacional es la condición que permite la conducción de los fenómenos que se derivan de la relación entre los Estados y los demás actores estratégicos en el campo internacional, así como la solución a las demandas, necesidades y problemas de la sociedad nacional.

Por otra parte, de acuerdo con el Almirante (retirado) Mario Santos Caamal[8], la falta de una seguridad internacional ha propiciado la globalización de la seguridad nacional, lo que ha ocasionado que prevalezca la competencia natural, en donde el Estado para cumplir con sus funciones, necesita integrar su portafolio de la seguridad nacional en tres aspectos fundamentales: su seguridad interna que le permita alcanzar y mantener su capacidad para facilitar el bien común y público, al mismo tiempo que proporcione los mínimos aceptables de defensa, protección, estabilidad y desarrollo.

Un segundo punto a destacar es la seguridad externa que está dirigida a garantizar ante la comunidad internacional, fronteras seguras, capacidad financiera para impulsar los proyectos nacionales de interés nacional, ley y orden, estado de derecho y fuerzas armadas que garanticen la integridad del territorio y la preservación de la soberanía y, el tercer punto es la seguridad estratégica que permita detectar, ubicar y cuantificar la magnitud de los cambios estratégicos que debe efectuar el Estado. Consecuentemente, la Ley de Seguridad Nacional de México tiene como referencia fundamental a la soberanía nacional y como límites, el marco estratégico nacional.

Vista la serie de reflexiones precedentes, para México, el planteamiento de la seguridad nacional se torna sumamente complicado por varias razones. En primer lugar porque durante mucho tiempo no se consideró como una prioridad sustancial el elemento exterior; debido a la escasa o nula noción geopolítica en la toma de decisiones de los gobiernos en turno, quedando subordinada la seguridad nacional como una actividad no prioritaria y, porque el origen mismo de la seguridad nacional en el país, se le relacionaba más con actividades persecutorias que con políticas de prevención para evitar la desestabilización gubernamental interna.

Aquí, cabe resaltar lo indicado por Jorge A. Schiavon[9], quien indica que: “la situación geoestratégica de México, esto es -ser la frontera sur de la potencia hegemónica mundial-, ha sido uno de los factores que ha incidido de manera decisiva en la economía y la política mexicana, reflejándose esta percepción en su política exterior, cuyo objetivo siempre ha sido el mismo, es decir, contener, en la medida de lo posible, la hegemonía estadounidense, para así sobrevivir a su vecindad con ese país y hacer frente también a la enorme asimetría de poder que existe entre ambos”.

El objetivo se ha mantenido constante, pero la estrategia para conseguirlo ha variado dependiendo de la situación internacional y de las prioridades de política externa de Estados Unidos. En otras palabras, ya sea de una manera oculta o disfrazada, el tener como vecino a los Estados Unidos ha sido una situación “incómoda” que políticamente se ha venido manejando bajo un nacionalismo disfrazado pero que en la realidad le ha resultado cómodo a los distintos regímenes mexicanos: cobijar su seguridad nacional bajo el paraguas estadounidense lo que, paradójicamente, le dio un buen resultado hasta donde los vaivenes de la política interior y exterior estadounidense lo permitieron. En efecto, no fue sino hasta los actos terroristas en suelo estadounidense cuando México se vio forzado a cooperar en un esquema de seguridad no deseado, pero llevado por las circunstancias tuvo que definir de una manera más puntual cuál era su posición en la relación bilateral, regional e internacional.

Ahora bien, lo anterior de ninguna manera significa que México no haya insistido en reestructurar los mecanismos de seguridad regionales, ni tampoco que su política exterior hubiera en algún momento cambiado sustancialmente respecto a su concepción sobre seguridad internacional, por el contrario, México siempre buscó (y sigue impulsando) acciones regionales e internacionales tendientes a encontrar una seguridad y una paz duradera, pero lo ha seguido haciendo basado en su clásica política exterior principista y defensiva, es decir, al carecer de fuerza económica, de recursos militares y de una decisiva influencia política, ha utilizado el derecho internacional como arma defensiva, aunándolo a acciones de política exterior que le han dado resultado en el plano internacional. Por eso era necesario que contara con un instrumento mediante el cual, de una vez por todas, definiera su estrategia de seguridad nacional y, desde luego, su participación directa en la seguridad hemisférica y global.

Con la elaboración de las nuevas definiciones de interés y seguridad nacionales instituidas en la Constitución Política y en la respectiva Ley de Seguridad Nacional, México se apresta ahora a desarrollar una doctrina sobre la materia mediante la cual podrá guiar la identificación, previsión y evaluación de los factores que la ponen en riesgo, así como las estrategias a seguir, bajo un manto jurídico que protege las garantías legales y constitucionales de sus ciudadanos y, por lo tanto, sujeto a los criterios de operación propios de un estado democrático.

México debe aprovechar su papel de socio comercial, vecino y parte integral de la seguridad nacional estadounidense, asumiendo compromisos y buscando contrapesos al interior de ese país. Por su parte, los estadounidenses necesitan a México para proteger y reforzar su seguridad nacional. Con imaginación y destreza México debe de hacerlo notar cuantas veces sea necesario.

Ahí donde los estadounidenses exijan cooperación, ahí México debe de exigir reciprocidad y ser reconocido como un socio estratégico.


  1. Rosas, María Cristina. “Las paradojas de la Seguridad” en “Seguridad hemisférica e inseguridad global: entre la cooperación interamericana y la guerra preventiva”. Op. Cit. p.39.
  2. Caamal Santos, Mario. “Criterios Generales para la Formulación de un concepto de Seguridad Nacional”, en “Seguridad hemisférica e inseguridad global: entre la cooperación interamericana y la guerra preventiva”. Op. Cit. p.55.
  3. Ley de Seguridad Nacional. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de enero de 2004.
  4. En el artículo 12 de esta ley se establece que el Consejo está conformado por el Presidente de la República, el Secretario de Gobernación (funge como Secretario Ejecutivo), Secretario de la Defensa Nacional, Secretario de Marina, Secretario de Seguridad Pública, Secretario de Hacienda y Crédito Público, Secretario de la Función Pública, Secretario de Relaciones Exteriores, Procurador General de la República, Secretario de Comunicaciones y Transportes, Director General del Centro Nacional de Inteligencia..
  5. Gaspar, Gabriel. Prólogo del libro “Seguridad Hemisférica e inseguridad global…Op. Cit. p. 34.
  6. Rosas, María Cristina. Op. Cit. p. 39.
  7. Caamal Santos, Mario. Op. Cit. p. 57.
  8. Reforzando esta interpretación, cabe destacar que Javier Oliva Posada hace notar que hacia 1943, Walter Lipman señalaba que: “Una nación está segura cuando no tiene que sacrificar sus legítimos intereses para evitar la guerra, y cuando puede recurrir a esta para defenderlos en caso de una amenaza”. “Seguridad nacional e inseguridad internacional”, en “Seguridad hemisférica e inseguridad global…”. Op. Cit. p. 101.
  9. Schiavon, Jorge A. “Cohabitando en el Consejo de Seguridad: México y Estados Unidos ante la guerra contra Iraq”. Revista Mexicana de Política Exterior. P. 196.

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