1. Voces recientes sobre un asunto sexagenario
La creciente tensión armada en Ucrania y en la Franja de Gaza, intensifican el riesgo de utilización de artefactos nucleares. Desde el inicio de la invasión rusa al territorio ucraniano un objetivo fundamental fue la infraestructura nuclear y por ello el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) ha tenido que salvaguardar esas instalaciones. Por otra parte, el mandatario ucraniano sugirió en febrero pasado que, si su país no ingresaba a la OTAN, una vez que concluya la fase crítica de la guerra con Rusia debería recibir armas nucleares a fin de disuadir a ese país de nuevas acometidas territoriales en el futuro.
En el caso de Gaza, y de Medio Oriente, las referencias respecto a la utilización de esos artefactos han sido varias recientemente, destacando la imprudente declaración del ministro de Patrimonio israelí de tener como opción el lanzamiento de un arma nuclear sobre ese enclave. En un sentido opuesto, el secretario general de la de la OIEA, Rafael Mariano Grossi, ha destacado que el creciente número de ojivas nucleares en la región ha intensificado el riesgo nuclear. Así, durante su participación en Nobel Peace Prize Forum 2024, exhortó a los Estados que poseen armas nucleares y a los que no a trabajar con “determinación férrea para cumplir y reforzar el régimen mundial de no proliferación de armas nucleares”.
Fue precisamente en esa dirección que, en marzo pasado, Qatar instó a la comunidad internacional a que todas las instalaciones nucleares de Israel sean supervisadas por la OIEA, llevando el debate hacia un asunto de gran resonancia desde que se estableció su posible creación: el establecimiento de una zona libre de armas nucleares (ZLAN) en Medio Oriente. Qatar hizo esta convocatoria en el marco de la última reunión del Consejo de Gobernadores del OIEA y, a través de un comunicado, también instó a Israel a adherirse al Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP), en vigor desde 1970, destacando que todos los países de Oriente Medio, excepto Israel, son partes de este, al igual que del Acuerdo de Salvaguardias amplias del OIEA.
El germen de las ZLAN tiene casi 60 años y el referente fundamental es América Latina y el Caribe, donde por vez primera se estableció una región geográfica en la cual sus integrantes se comprometieron a no producir, adquirir, probar ni poseer armas nucleares. El tratado para la proscripción de las armas nucleares, mejor conocido como Tratado de Tlatelolco, definió desde su suscripción en 1967, los postulados fundamentales que, desde entonces, se han asumido para establecer estos espacios. Lo anterior, sin menoscabo de lo que la Comisión de Desarme y la Asamblea General de la ONU han planteado respecto a las directrices necesarias para su establecimiento.
En la actualidad existen cinco ZLAN en el mundo: América Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco, 1967; 33 países); Pacífico Sur (Tratado de Bangkok, 1995; 10 países); África (Tratado de Pelindaba, 2009; 43 países); Asia Central (Tratado de Semipalatinsk, 2006; 5 países). Regiones a las que adicionalmente se agrega la Antártida (Tratado Antártico, 1957; 53 países), considerada un área común de la humanidad y por lo tanto está exenta de cualquier explosión nuclear (pacífica o de otro tipo) y de apercibir algún almacenamiento de residuos nucleares. Y Mongolia, que desde el año 2000 se comprometió a no emplazar ni transportar armas nucleares ni partes o componentes de dichas armas ni desechos nucleares por ningún medio a través de su territorio.
2. Actores preponderantes y posicionamientos
En este contexto, plantear el establecimiento de una ZLAN en Medio Oriente, una de las regiones más convulsas en años recientes, no es ocioso si consideramos el potencial nuclear de los dos principales actores en la región: Israel e Irán.
La posesión de armas nucleares por parte de Israel es un hecho conocido desde hace varios años. Este país desarrolló su primera arma nuclear en el Negev Nuclear Research Center a mediados de la década de 1960 y actualmente, según el Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo y la Federación de Científicos Americanos (SIPRI/FAS), cuenta con 90 ojivas nucleares
Por otra parte, es el único país de Oriente Medio que no ha aceptado el Acuerdo de Salvaguardias Amplias, que permite al OIEA inspeccionar todo tipo de instalaciones nucleares, civiles y militares, y realizar actividades de verificación Tampoco es parte del Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP), lo que confirma que Israel tiene armas nucleares en su inventario de defensa.
Adicionalmente, en lo que se considera como la práctica del postulado de “equilibrio de poder” en la región, Israel ha socavado los esfuerzos de no proliferación nuclear al actuar contra el Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC), un acuerdo que pretendía detener el programa nuclear de Irán a cambio de un alivio de las sanciones. Además de su tradicional reserva respecto a su programa nuclear, ha defendido sus acciones en este ámbito con planteamientos de aparente contención a cualquier supremacía nuclear en la región.
Por su parte, Irán inició su programa nuclear desde mediados del siglo pasado, beneficiándose del programa ‘Atoms for Peace’, anunciado por el presidente Dwight D. Eisenhower para desarrollar aplicaciones pacíficas de la energía nuclear y conseguir aliados para su país durante la Guerra Fría. En 1967 recibió su primer reactor e inició contratos de colaboración con otros países.
En esta tendencia, en 1970 ratificó el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (NTP) y decidió someter sus actividades al escrutinio de OIEA. Un aspecto que puso fin a esta sinergia nuclear fue la revolución de 1979 ya que desde el surgimiento de la República Islámica de Irán la cooperación con los Estados Unidos cesó y se inició un éxodo de investigadores y trabajadores iraníes del sector nuclear. Los siguientes años se incrementó la colaboración con Rusia, Pakistán y Corea del Norte, entre otros, a fin de obtener insumos para sus instalaciones e inició la construcción de nuevas plantas.
Entre finales del siglo pasado y principios de actual, diversas fuentes refieren el desarrollo delProyecto Amad, que aparentemente contemplaba la adquisición y producción de material nuclear apto para armamento. La OIEA atendió las solicitudes de sus integrantes para confirmarlo y realizó trabajo in situ, concluyendo al final que no había indicios creíbles de actividades relacionadas con el desarrollo de un dispositivo nuclear explosivo.
Después aceptar un protocolo con el OIEA, que incluyó acceso a la información y visitas a diversas plantas, éste fue suspendido en 2006 debido al descubrimiento de aspectos no develados previamente. A partir de entonces, diversas fuentes han asegurado que Irán puede producir uranio altamente enriquecido, así como insumos e infraestructura para construir armamento nuclear. En este contexto, en 2013, suscribió el Plan de Acción Integral Conjunto (Joint Comprehensive Plan of Action), un acuerdo internacional sobre su programa nuclear con el denominado P5+1 (China, Francia, Rusia, Reino Unido, Estados Unidos más Alemania y la Unión Europea).
A más de 10 años de su creación, el plan se encuentra en una disyuntiva de continuidad. Después de la salida de Estados Unidos en 2018 y el reinicio de algunas sanciones, varias de sus disposiciones comenzaron a expirar a partir de 2023, por lo cual fue necesario un nuevo compromiso con el OIEA a fin de fortalecer el diálogo y resolver las diferencias relacionadas con las actividades de verificación en sitios nucleares. Con el arribo de Donald Trump a la presidencia de los Estados Unidos, se ha anunciado el inicio de negociaciones directas con ese país a fin de determinar el futuro del Plan y otras formas de colaboración. Si bien Irán es miembro del TNP y reiteradamente ha declarad que su programa nuclear tiene fines pacíficos, se ha convertido en un objetivo escrutinio internacional y sanciones debido a la preocupación por el potencial de sus actividades nucleares.
3. Acuerdos y acciones para una ZLAN en Medio Oriente
Si bien la idea de establecer una zona libre de armas nucleares en el Oriente Medio emergió desde los años 60 del siglo pasado, fue hasta 1974 cuando Egipto e Irán presentaron una declaración conjunta que derivó en una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGONU)para establecer una zona libre de artefactos nucleares en esa región.
En las resoluciones adoptadas posteriormente por la AGONU se han revisado los avances hacia un espacio libre de armas nucleares y se han planteado nuevas estrategias a fin de dar continuidad a este largo proceso. Empero, desde el inicio, dos aspectos se han referido inevitablemente: la invitación a todos los países de la zona a adherirse al Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) y el apego de sus actividades nucleares a las salvaguardias del OIEA.
El reconocimiento al TNP (vigente desde 1970) es fundamental ya que sus 191 Estados parte(India, Israel y Pakistán no lo reconocen y Corea del Norte se retiró) avalan su objetivo fundamental: prevenir la proliferación de armas nucleares y tecnología de armas, promover la cooperación en los usos pacíficos de la energía nuclear y promover el objetivo de lograr el desarme nuclear y el desarme general y completo. Es importante señalar, sin embargo, que la aceptación del TNP no equivale de por sí a la creación de una ZLAN, pero la adhesión al mismo representa un gran paso hacia ese objetivo.
Una parte fundamental del TNP para prevenir la propagación de las armas nucleares está referida en su artículo 3, que establece que cada Estado no poseedor de armas nucleares está obligado a concertar un acuerdo de salvaguardias con el OIEA. Esto en términos prácticos conlleva un conjunto de medidas técnicas aplicadas por ese organismo a los materiales y las actividades nucleares de esos actores para garantizar que no se desvíen de usos pacíficos. De acuerdo con ese organismo, hasta 2023, 182 Estados no poseedores de armas nucleares partes en el Tratado habían puesto en vigor los acuerdos de seguridad nuclear exigidos por el Tratado y 4 de ellos aún no lo habían hecho (Iraq, Siria e Irán, entre ellos).
Por otra parte, la Conferencia de las Partes Encargada del Examen y la Prórroga del TNP, celebrada en 1995, aprobó una resolución para “el establecimiento en Medio Oriente de una zona efectivamente verificable libre de armas de destrucción en masa, nucleares, químicas y biológicas y de sus sistemas vectores”. Durante las posteriores Conferencias se ha reafirmado la importancia de esa resolución y se ha insistido en su validez hasta que se alcancen sus metas y objetivos.
En la misma dirección, la Conferencia General del OIEA aprobó una resolución sobre la aplicación de las salvaguardias en Oriente Medio en 1991 y en posteriores resoluciones ha insistido en que las partes directamente interesadas adopten medidas para establecer una ZLAN en la región que pueda verificarse de forma mutua y eficaz. También ha reafirmado la necesidad de que todos los Estados de la región acepten la aplicación de las salvaguardias totales del OIEA, y ha encomendado a sudirector general celebrar consultas con los Estados de la región para facilitar la pronta aplicación de las salvaguardias totales del OIEA a todas las actividades nucleares en la región, como paso necesario para el establecimiento de una ZLAN.
Hasta ahora, el número y el tipo de acuerdos de salvaguardias concertados entre los Estados de Oriente Medio (los miembros de la Liga de los Estados Árabes, así como el Irán e Israel) y el OIEA va en incremento. De los 23 Estados no poseedores de armas nucleares de la región que son Partes en el TNP, 21 tienen un acuerdo de salvaguardias amplias en vigor y 10 de ellos también tienen un protocolo adicional que permite al OIEA un acceso más amplio a la información y a los lugares de cada Estado.
Otro acontecimiento relevante en la ruta hacia el establecimiento de una zona geográfica con esas características fue el establecimiento, en 2017, de la Organización del Tratado para el Oriente Medio (OTOM), un organismo civil formado por activistas y expertos en desarme que busca sumar esfuerzos para hacer realidad la iniciativa para una zona libre de armas de destrucción masiva (nucleares, químicas y biológicas) en el Medio Oriente.
Poco después de su inicio, y como resultado de varias conferencias y mesas redondas, presentó una propuesta de acuerdo que fue llevado a la AGONU por Egipto en 2018. También sugirió la realización de una conferencia anual para analizar las mejores vías de avanzar hacia el establecimiento de una zona geográfica con esas características. Así, el tema formó parte de la agenda de la AGONU y, desde 2019 se realiza la conferencia anual, su quinta edición tuvo lugar en noviembre de 2024.
4. La viabilidad de una ZLAN: nuevo acuerdo y posibles variantes
En este recorrido es evidente el amplio apoyo a la idea de crear una ZLAN en Medio Oriente a fin de fortalecer el régimen mundial vigente de no proliferación nuclear. Sin embargo, persiste la falta de consenso entre los Estados de la región sobre el fondo y las modalidades de un acuerdo relativo a la ZLAN, en particular sobre las obligaciones de salvaguardias que están dispuestos a asumir.
Considerando los instrumentos vigentes y los compromisos asumidos a través de los mecanismos internacionales mencionados, la balanza parece inclinarse hacia una falta de voluntad para asumir compromisos y desarrollar acciones hacia el establecimiento de una zona libre nuclear en esta región del orbe. Es cierto que los factores geopolíticos han permeado cualquier avance hacia la consolidación de la sexta zona de este tipo en el planeta, pero la gravedad de los acontecimientos en Gaza desde octubre de 2023 y el incierto camino que tomarán las negociaciones entre Estados Unidos e Irán respecto a la utilización de las capacidades nucleares en este último país, obliga a tomar pasos decididos en esa dirección.
Resistencia y tesón pueden amalgamarse en la identificación de acontecimientos que hagan realidad el establecimiento de una ZLAN en Medio Oriente. En ese camino, la premisa recurrente de que esa decisión recae en la soberanía de los Estados deberá ceder a algo fundamental: cualquier utilización de los recursos nucleares con fines no pacíficos, conlleva secuelas de impacto universal, sea regional o local.
Una primera ruta se encuentra en el Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN), que entró en vigor en 2021, e incluye un conjunto integral de prohibiciones a la participación en cualquier actividad relacionada con armas nucleares. También prohíbe el despliegue de armas nucleares en territorio nacional y la prestación de asistencia a cualquier Estado en la realización de actividades prohibidas. Este tratado es el único que prohíbe las armas nucleares y proporciona un camino establecido hacia el desarme imparcial y verificable.
Los avances en sus pocos años de existencia fueron reportados recientemente en el Nuclear Weapons Ban Monitor 2024, que señala que 98 países habían firmado el TPAN, y 73 de ellos lo habían ratificado o se habían adherido a él.
De los 22 miembros de la Liga Árabe, 6 -Argelia, Libia, Sudán, Yibuti, Palestina y Comoras- lo han firmado, siendo estos 2 últimos Estados parte. El mundo árabe representa una parte significativa de los llamados “otros partidarios” del Tratado, que incluye 14países de la Liga Árabe. Siria y Arabia Saudita se clasifican como Estados indecisos, lo que significa que no apoyan ni se oponen al Tratado. Así, casi todo el mundo árabe reconoce el TPAN como «una importante contribución al régimen global de desarme nuclear y no proliferación».
A pesar de este reconocimiento, varios factores han impedido que los Estados árabes respalden plenamente el TPAN. En particular, la ambigüedad deliberada de Israel sobre sus programas nucleares, sumada a la opacidad nuclear de Irán y otras amenazas militares, las cuales han reforzado la idea entre los países árabes de que las armas nucleares son un elemento disuasorio esencial.
A pesar de estas limitaciones, el Nuclear Weapons Ban Monitor -publicado por Norwegian People’s Aid en colaboración con la Federation of American Scientists- destaca como algo fundamental “que los Estados Parte en el TPAN continúen desafiando la doctrina de la disuasión, señalándola como una lógica de seguridad altamente precaria que está plagada de suposiciones poco fiables y que supone un riesgo existencial para el planeta entero”.
Hasta ahora es evidente que tanto el Grupo Árabe y como los Estados árabes del TPAN lo reconocen explícitamente como una vía complementaria para la ZLAN en sus declaraciones ante la Primera Comisión de la ONU, la Asamblea General y otros foros multilaterales. Si bien este proceso de refuerzo mutuo puede no producir resultados inmediatos, se alinea con las aspiraciones de los defensores del TPAN y del mundo árabe, que se niegan a permanecer de brazos cruzados ante el aumento de los riesgos nucleares.
Más allá del sólido reconocimiento al TPAN, diversos actores han planteado escenarios alternativos para hacer realidad una ZLAN en Medio Oriente. Así, se ha sugerido que Irán y los países árabes ejerzan más presión sobre Israel uniéndose ZLAN ya existentes. En el caso de Irán, a la zona de Asia Central (Tratado de Semipalatinsk) y en el caso de los países árabes a la de África (Tratado de Pelindaba). En tal situación, Israel podría verse obligado a explicar por qué posee armas nuclearesy en su caso emprender alguna acción respecto a la decisión de sus vecinos geográficos.
Por su parte, el Gulf Research Centerha propuesto el establecimiento de una zona libre de armas de destrucción masiva que comprenda a los seis miembros del Consejo de Cooperación del Golfo (Bahréin, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos), más Irán, Irak y Yemen. Destaca que esta zona libre de armas de destrucción masiva subregional podría ser el primer paso hacia una zona más amplia que abarcara todo Medio Oriente.
Considerando la condición actual del Medio Oriente -donde además de la soterrada lid por la supremacía nuclear entre Israel e Irán confluyen conflictos que involucran a múltiples actores, tanto estatales como no estatales; problemas de larga data, como la disputa entre Israel y Palestina, y situaciones emergentes como el nuevo gobierno en Siria- parecería que la implementación plena del TPAN o un acuerdo para el establecimiento de una ZLAN se desvanecen. No obstante, hay acontecimientos que motivan el optimismo: la reactivación de una colaboración plena Irán-OIEA y la instrumentación de un nuevo plan de acción integral con países extrarregionales; los acercamientos de Israel con países árabes, específicamente con Bahréin y Emiratos Árabes Unidos, Sudán y Marruecos, a través de los Acuerdos de Abraham (2020), que implican colaboración en ámbitos diversos e incremento de la confianza recíproca.
Lo fundamental en todo caso será reconocer que cualquier modelo de seguridad colectivo que se adopte contribuirá a la seguridad nacional de cada Estado, reducirá la influencia de las grandes potencias en la región y confirmará que la paz y la seguridad internacionales son posibles de alcanzar a través del compromiso y la cooperación.
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