A. Punto de arranque
En la línea del tiempo de la historia de China este año representa el cuadragésimo aniversario del fin de la Gran Revolución Cultural Proletaria, promovida por Mao Zedong entre 1966 y 1976 en contra de altos cargos del partido comunista e intelectuales acusados de “traicionar los ideales revolucionarios y ser partidarios del camino capitalista”. Este episodio dejó un saldo de víctimas que sigue siendo polémico e involucró a notables personajes con influencia en el desenvolvimiento posterior del país (Deng Xiaoping, sucesor de Mao, y Xi Zhongxun, padre del actual presidente chino, Xi Jinping, entre otros). Asimismo, determinó hitos trascendentes en el rumbo asumido por China desde entonces: una revaloración del modelo socialista y una profunda transición económica, fenómenos que le permitieron reposicionarse internacionalmente.
A partir de 1978 Deng Xiaoping inició un cambio de rumbo para el país. En el terreno económico, su gobierno llevó a la práctica reformas sustentadas en el mercado, más que en estrategias centralizadas; en el espacio político, el partido comunista flexibilizó el control sobre la vida privada de los ciudadanos y transformó las comunas hacia el arrendamiento privado, lo que motivó mayores incentivos y un incremento en la producción agrícola. Se inició así el llamado “socialismo con características chinas”, cuyo nuevo modelo se fortaleció con la adopción de una nueva constitución política en 1982.
Ideológicamente, se dejó de considerar como núcleo a la lucha clases y la revolución, a fin de abrir paso al desarrollo económico. Del tradicional esquema de planificación centralizada se pasó a una economía de mercado socialista. En el ámbito social, la apertura se reflejó en mayor libertad para buscar trabajo, mayor movilidad social –horizontal y vertical- y una mayor apertura para ingresar al servicio público; por otra parte, se pasó de una sociedad tradicionalmente rural, a una moderna y urbanizada, lo cual se reflejó en un desarrollo de la industria manufacturera y los servicios.
En suma, lo ocurrido durante las dos últimas décadas del siglo pasado y primera del actual fue la consolidación económica basada en ese modelo, constatado en un ingente crecimiento del Producto Interno Bruto, en una presencia notable en el comercio internacional y en la pertenencia a la mayoría de las organizaciones multilaterales, tanto regionales como internacionales. En el terreno político, de la expectativa que generó un mayor goce de las libertades individuales se pasó a la mesura y, finalmente, a la desconfianza. Durante este período, la confianza de la población respecto al gobierno comenzó a disminuir, fundamentalmente debido a la corrupción a gran escala que emergió; a la crisis de las empresas propiedad del Estado (reflejada en baja productividad, déficit o bancarrota); a la crisis fiscal, tanto del gobierno central, como en las provincias y en los gobiernos locales, así como a las deficiencias en la administración del Estado, manifestada en baja eficiencia y falta de transparencia.
Con esta realidad, a la par de la reforma económica, el gobierno chino se ha enfocado en lograr una buena gobernanza para el desarrollo de su país. Se asumió que sin un gobierno bien organizado era imposible asegurar un desempeño óptimo de las competencias del Estado y por ello se concibió una reforma gubernamental o, más precisamente, una reforma a su sistema administrativo. Como componente fundamental, se ha desarrollado una Reforma Organizacional del Gobierno (ROG) en cuatro momentos bien identificados: 1982, 1988, 1992 y 1998, en los cuales se buscó construir un gobierno funcional, estructuralmente racional, armónicamente operacional, flexible y altamente eficiente. En la actual centuria se han consolidado varias de las acciones tomadas y adicionalmente se han tomado nuevas decisiones en la misma dirección, aunque lo más sobresaliente ha sido el énfasis en la fiscalización de las acciones de gobierno, el combate contra la corrupción y de manera tangencial un fortalecimiento de la transparencia.
A continuación se comentan los ámbitos donde se han congregado las transformaciones administrativas del gobierno en las pasadas tres décadas. Además de detallar sus componentes fundamentales, se destaca lo que podría denominarse puntos ciegos o aspectos que han escapado a las adecuaciones, incluso para el gobierno de Xi Jinping.
B. Principales Transformaciones
1. La reforma institucional y la transformación de las funciones del gobierno
La declaración oficial a este respecto determinó la necesidad de separar la iniciativa de la administración; el capital del gobierno; las unidades del servicio público del gobierno, y la organización intermediaria del mercado del gobierno. Los postulados incluían dejar que la economía de mercado fuera el principal actor en la asignación de recursos; que los ciudadanos y que las organizaciones sociales desempeñaran un papel más importante en la dirección de los asuntos públicos, así como en la provisión de bienes públicos.
Fácticamente del omnipresente gobierno se pasó a funciones gubernamentales específicas: estabilización de la economía; supervisión del funcionamiento del mercado (transparencia en los negocios, asegurar acceso a los mercados, inspecciones para garantizar seguridad en la producción, el manejo y la comercialización de ciertos productos); provisión de infraestructura, bienes y servicios públicos, preservación de los recursos naturales y seguridad social.
Para atender estas funciones, se asumió la transformación como un proceso consecutivo, aunque la reestructuración de la organización gubernamental ha asumido ciclos, particularmente cada 5 años, cuando cada nuevo gobierno es organizado con la elección del Congreso Popular Nacional. En perspectiva, en los últimos años han predominado dos tendencias fundamentales.
En primer lugar, la disminución del total de instituciones dependientes del Consejo del Estado ha sido notable en los últimos años, pasando de 100 a 61, tan solo el número de ministerios y comisiones del Consejo se redujo de 28 a 25 en 2013. Tianqin (2013) señala que la tendencia hacia el achicamiento del sector público puede observarse en el número de personas que trabajan para el Consejo, que pasó de 51 mil a 30 mil, y en el número de personas que trabajan en los gobiernos provinciales, las prefecturas autónomas y los gobiernos municipales, donde se pasó de 180 mil a 120 mil. Así, se lograba uno de los objetivos planteados por el gobierno chino al finalizar el siglo pasado: construir un “Pequeño Gobierno, una Gran Sociedad”.
Otros cambios trascendentes fueron también las reformas de 2003 y 2008, cuando se ajustaron varios departamentos de regulación macroeconómica, se integraron los departamentos de industria y se fortalecieron las unidades de gobierno encargadas de los temas sociales y del servicio público. También la constitución de la Comisión de Administración y Supervisión de los Activos del Estado, cuya función es supervisar la reforma y reestructuración de las empresas estatales; la Comisión de Regulación Bancaria China, destinada a fortalecer la supervisión y seguridad financiera; el Ministerio de Comercio, cuya función era la de promover las reformas en los sistemas de distribución, y la creación en 2008 de cinco “súper departamentos”: Industria e Información; Recursos Humanos y Seguridad Social; Protección del Medio Ambiente; Vivienda, Construcción Urbana y Rural y, el de Transportes.
Por otra parte, sobresalen los esfuerzos para optimizar la estructura de organización administrativa, estandarizar el establecimiento organizacional del gobierno y mejorar los mecanismos administrativos de operación, para lo cual se ha buscado armonizar actividades que realizan diversas unidades de gobierno.
Debido a los problemas existentes en las instituciones públicas, tales como la falta de claridad en las funciones, inflexibilidad de los mecanismos y vaga demarcación entre las instituciones públicas y las empresas, en marzo de 2011, el Consejo de Estado emitió los Dictámenes sobre la Promoción de las Reformas de Apoyo de las Funciones de las Instituciones públicas, que establecen que, de acuerdo con sus funciones, estas debieran ser divididas en tres categorías: las instituciones públicas que realmente asumen funciones administrativas, las instituciones públicas que ofrecen servicios públicos en aras del bienestar público y, las instituciones públicas que se dedican a los negocios.
2. La construcción de un sistema legal administrativo
Igual que otros países con transformaciones profundas en sus ámbitos económico y político, para solventar sus transformaciones en el ejercicio público China ha realizado diversas adecuaciones legales para asegurar eficiencia administrativa a través de una amplia fiscalización de su desempeño. En términos generales, en las acciones realizadas en este sector desde los años ochenta del siglo veinte ha predominado la visión de “dejar atrás la ley del hombre para abrir paso a la ley de la conducta del gobierno”.
Los cambios en el entramado de legislación administrativa han generado mejores mecanismos de vigilancia, un reforzamiento de los procedimientos de fiscalización, un creciente predominio de la responsabilidad en el ejercicio del poder y un reforzamiento de los mecanismos de sanción cuando se trasgreden procedimientos o atribuciones públicas. Igualmente, la toma de decisiones administrativas comenzó a ser regulada y los mecanismos de toma de decisiones se fortalecieron gradualmente. Otros rubros de mejoría en los últimos años comprenden: nueva legislación gubernamental, fortalecimiento del sistema legal administrativo, sistema de compensaciones, reparación y reconsideración administrativa.
Varios autores chinos (Shoulong, 2011; Tianquin, 2014) coinciden en señalar que a partir de 2003 la evaluación del desempeño y la fiscalización administrativa ha tendido a fortalecerse. Un aspecto negativo que destacan es que si bien a nivel local este sistema se enfocó en la utilización del presupuesto y ha contribuido en el desarrollo económico del país, también ha repercutido en las condiciones ambientales, ya que en aras de maximizar los logros económicos, se ha sacrificado la protección ambiental. Un factor adicional ha sido la aplicación de la fiscalización administrativa directamente en los dirigentes, a fin de evaluar su desempeño gubernamental y su responsabilidad en el uso de recursos, situación que ha motivado un creciente número de sanciones y encarcelamientos.
Actualmente el enfoque en este ámbito se centra en el mejoramiento de los sistemas de supervisión administrativa. El poder ejecutivo en sus diversos niveles ha comenzado a poner particular atención a la supervisión del Congreso y su Comité permanente, así como a la supervisión que efectúa la Conferencia Consultiva Política. Por otra parte, los departamentos de supervisión y auditoría de los ministerios cada vez desempeñan un papel más importante, sobre todo en junio de cada año, cuando envían sus reportes respectivos al Comité Permanente del Congreso. Adicionalmente, el gobierno parece haber tomado conciencia de la importancia que tienen las observaciones que hacen todos los sectores de la sociedad, incluyendo los medios y la opinión pública.
3. Mayor apertura y acceso a la información
La apertura y transparencia de la información del gobierno se ha consolidado a partir de la implementación de la Regulación sobre la Apertura del Gobierno a la Información (Openness of Government Information Regulation), emitida en mayo de 2008. Lo más importante es que el gobierno ha comenzado a considerar la protección del derecho a la información, a la participación y a la expresión de los ciudadanos, algo que omitía en años anteriores.
Adicionalmente, el gobierno chino ha hecho nuevos esfuerzos para fortalecer la supervisión a los medios y a la opinión pública, especialmente tomar en serio la red de opinión pública, incluso ha llegado a reconocer el derecho a la información, el derecho a la participación, el derecho a la expresión y el derecho a la supervisión del ejercicio gubernamental. En esta tendencia, los medios de comunicación comenzaron a desempeñar un papel más activo en la función de fiscalización por parte de la opinión pública.
4. Reforma al sistema de personal, con énfasis en el servicio civil
Desde 1993 el gobierno chino ha tomado pasos significativos para reformar el servicio civil del país, que varía en calidad a partir de la experiencia y la antigüedad de los servidores públicos, así como del tipo de oficina y de la región del país. La administración y coordinación del Servicio Civil recae en el comité permanente del Politburó, del que dependen: la Comisión Central para la Inspección de la Disciplina (encabezada por el Ministro de Supervisión), el Departamento de Organización (encabezado por el Ministro de Personal) y la oficina del Ministro de Personal (supeditada al Congreso Nacional Popular y el Consejo del Estado). El referente jurídico más próximo son las Regulaciones Provisionales sobre los Servidores Civiles, que establece subsistemas específicos:
- Categorización de puestos (incluye 12 posiciones y 15 niveles, divididos en: 1) empleados administrativos; 2) miembros de sección, y 3) posiciones de liderazgo.)
- Procedimientos de reclutamiento (examinación abierta de competencias y habilidades en las 23 provincias, 4 municipalidades y 5 regiones autónomas para una amplia gama de posiciones),
- Promoción (principios de integridad y habilidad políticas, reconocimiento de méritos y logros laborales)
- Intercambio de posiciones / rotación (en cualquier órgano administrativo del Estado o al interior de los mismos en distintas funciones)
- Remuneraciones (los salarios de los servidores públicos se establecen en función de su posición, grado de responsabilidad, nivel de estructura dentro de la organización, ubicación/lugar del empleo, y antigüedad)
- Capacitación (dividida en capacitación para los nuevos reclutamientos, pre/post capacitación para ascender, capacitación profesional especializada, y actualización para el personal en servicio, lo cual se realiza en la Escuela Nacional de Administración -ahora llamada Academia China de Gobernanza- o en sus sedes locales, así como en otros institutos).
- Equidad de género, hasta el año 2000 los cuadros administrativos compuestos por mujeres representaban el 34.3% del total, incluyendo puestos estratégicos, profesionales, técnicas y maestras. (UN Profile of National Administration).
5. Transformación de las funciones de los gobiernos locales
Un aspecto fundamental de de los cambios en la administración pública es lograr la separación entre gobiernos y empresas, y de los gobiernos del mercado a fin de reducir la intervención de los gobiernos en las operaciones microeconómicas y mejorar su sistema de control macro. Al transferir algunas funciones técnicas a algunas organizaciones no gubernamentales -como las asociaciones industriales, las asociaciones empresariales o las cámaras de comercio-, los gobiernos de todos los niveles han logrado ofrecer mejores servicios a la ciudadanía
En esa tendencia, en agosto de 2013, el Comité Central del Partido Comunista de China y el Consejo de Estado emitieron un Dictamen sobre la Transformación Funcional y la Reforma Institucional de los Gobiernos Locales. De acuerdo con el Primer Ministro Li Keqiang, con las reformas institucionales y las reformas de las instituciones del Consejo de Estado, el gobierno central ha infundido vitalidad y activación en el flujo de capitales en los estratos locales de administración.
Una de las tendencias generadas con esta estrategia (Tianquin, 2014) es que la gente participe más activamente en las inversiones y los negocios. Las estadísticas muestran que el número de empresas registradas ha aumentado un 25% en un año y medio, incrementándose la inversión privada en casi un 23 %, lo que superó incluso la inversión gubernamental.
Algunos autores señalan que el éxito de la reforma institucional en China en gran medida depende de su puesta en práctica por los gobiernos locales, ya que son ellos los que tienen contacto directo con las empresas y el público, y protegen las funciones de los mercados y los intereses de los ciudadanos. Cabe señalar que el 90% de los servidores públicos son empleados de los gobiernos locales, y el gasto fiscal de éstos representa el 85% del gasto fiscal gubernamental total. (Tianqin, 2014)
6. Aplicación de un sistema de responsabilidades administrativas
Con el fin de incrementar en los funcionarios y servidores públicos el sentido de la responsabilidad, el gobierno central ha hecho grandes esfuerzos por mejorar el sistema de supervisión. El 13 de julio de 2009, el Comité Central del PCC y el Consejo de Estado emitieron las Disposiciones Provisionales sobre la Aplicación de un Sistema de Responsabilidad para los Dirigentes del Partido y del Gobierno. Las Disposiciones Provisionales contribuyeron mucho a la lucha contra la corrupción, la construcción de un gobierno limpio, la mejora del código de conducta, así como al sentido de responsabilidad de los dirigentes del partido y del gobierno. De acuerdo con las disposiciones, el Estado intensificaría las investigaciones relativas a la rendición de cuentas por grandes errores en la toma de decisiones, negligencia en el cumplimiento del deber o actos ilícitos, ineficacia en la dirección y fiscalización, abuso de poder, disponibilidad inadecuada ante incidentes inesperados y de masas, negligencia y error de juicio en el nombramiento de funcionarios importantes, y cuantiosas pérdidas o mermas de bienes públicos,
Adicionalmente, el Plan Nacional de Acción para los Derechos Humanos de China (2012-2015), publicado por la Oficina de Información del Consejo de Estado de China (OICE) en junio de 2012 volvió a insistir en la importancia de poner en práctica el sistema de responsabilidad administrativa. Según el plan, las disposiciones sobre las funciones de los inspectores e investigadores especiales han mejorado.
C. Acontecimientos recientes y nuevos pendientes
Es en este panorama, el 15 de noviembre de 2012, el 18° Comité Central del Partido Comunista de China (PCC) eligió a sus órganos dirigentes: el buró político y su comité permanente, el nuevo secretario general del partido, la Comisión Militar Central y su respectivo presidente, y la Comisión Central de Inspección de la Disciplina. El comité permanente del politburó quedó integrado por Xi Jinping, secretario general del PCC, seguido en orden jerárquico decreciente por Li Keqiang, como Secretario, a quienes en la primavera de 2013 la Asamblea Popular Nacional eligió, respectivamente, como Presidente (Jefe de Estado) y Premier (Jefe de Gobierno) de la República Popular de China.
Retomando varias de las reformas que en materia administrativa habían asumido sus antecesores, el actual gobierno chino asumió como objetivos lograr un mejoramiento de los estándares de vida de los ciudadanos y garantizar que los gobiernos en sus distintos niveles garantizaran mejores servicios y bienes públicos y otorgó gran importancia a la construcción de un gobierno orientado hacia el servicio público bajo en el contexto de la globalización económica, para lo cual era necesario profundizar la transformación de las funciones gubernamentales. De esta manera, en noviembre de 2013, emitió un comunicado en el cual se afirmaba que debía establecerse un gobierno orientado hacia el servicio y basado en el Derecho, para que las funciones gubernamentales pudieran transformarse de una manera realista. El documento establecía que, para mejorar la credibilidad y la capacidad de ejecución gubernamental, debían intensificarse las reformas en el sistema administrativo y habían de encontrarse métodos administrativos novedosos.
El aval del partido a esta estrategia emergió de manera simultánea, cuando el Comité Central decidió crear el Grupo de Cabecera para la Profundización de la Reforma, que sería el encargado de “diseñar una reforma con carácter general, organizar y coordinar las reformas de los diferentes sectores, impulsar las reformas en su conjunto y supervisar la ejecución de los planes de reforma”.
La primera reunión de este grupo tuvo lugar en enero de 2014, fue presidida por el presidente Xi Jinping y asistieron todos los miembros del buró político del comité central del partido comunista. Después de largas deliberaciones, se establecieron las normas de trabajo del grupo y se crearon subgrupos que atenderían reformas en seis áreas fundamentales: economía y civilización ecológica, democracia y Derecho, el sistema cultural, el sistema social, el sistema de construcción del partido y el sistema de inspección disciplinaria.
Hasta ahora los subgrupos han trabajado a ritmos y profundidades diferenciadas, aunque todos lo han hecho en colaboración con los departamentos o instituciones que coordinan los temas respectivos. Su trabajo ha enfrentado inercias del pasado, así como con resistencias al interior de ciertas instituciones o ámbitos. En el caso del servicio civil, los servidores públicos siguen poniendo más atención a los logros inmediatos, que les garantiza promociones más expeditas, que a los intereses o al bienestar público de largo alcance. Aunado a eta tendencia, el fortalecimiento de los sistemas de supervisión no ha ido al mismo ritmo, lo que ha tenido como correlato nuevos actos de corrupción.
En el marco de las reformas que se han puesto en marcha, la transparencia sigue siendo un punto nodal de atención. Se ha cobrado conciencia de que en el procedimiento administrativo de toma de decisiones y en el acceso a la información del gobierno debe prevalecer la transparencia; sin embargo, sigue pendiente el establecimiento de un marco jurídico que garantice a los ciudadanos el acceso a la información relativa a la asignación de los recursos públicos, la aprobación y ejecución de importantes proyectos de construcción, los ingresos y gastos gubernamentales; así como de la gestión presupuestaria de activos de propiedad estatal.
Dentro del ámbito legal, es necesario reconocer como ha permeado tanto entre los funcionarios, como en los ciudadanos, la vigencia del Estado de Derecho, fundamentalmente la idea de gobiernos honestos que operan de acuerdo a la Ley. Es un tema de interés ya que ante el tamaño de la burocracia china (31 millones), el desequilibrio ente zonas rurales y urbanas y entre regiones geográficas; las diferencias salariales, el amenazante deterioro ambiental y la corrupción; impulsar el conocimiento del derecho y el cumplimiento de la ley, representa un cimiento fundamental para transitar hacia un nuevo estado de bienestar. En el mismo sentido iría el fortalecimiento de los mecanismos de fiscalización de los actos de gobierno, en cualquiera de sus ámbitos de acción. Lo fundamental en este rubro es reconocer que en el establecimiento de cualquier mecanismo de supervisión es necesaria del Congreso Nacional del Pueblo, del Comité Consultivo Político, de los órganos judiciales, los medios de comunicación y los ciudadanos.
Un último aspecto necesario de destacar es que si bien las reformas en comenta han madurado y se han llevado a la práctica desde hace varios años, el liderazgo de los dirigentes chinos ha desempeñado una importancia fundamental. En ese sentido, Xi Jinping ha manifestado particular interés en temas cuya evolución amerita seguimiento ya que la ruta futura que asuma su país seguramente recibirá su impronta. Su visión respecto al país que desea construir está vertida en su extensa obra titulada “La gobernación y administración de China”, de casi 600 páginas y traducida a varios idiomas, en la cual de acuerdo a Anguian (2014) sobresalen como líneas fundamentales: su idea del “sueño chino”, el socialismo con características chinas, el socialismo de mercado, el combate a la corrupción, lo asertivo de la política exterior y la intención de hacer que la economía de su país asuma una “nueva normalidad”: sustentable, paulatina y de mejor calidad.
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Fuentes-.
Anguiano Roch Eugenio. La era de Xi Jinping: ¿retorno al autoritarismo personal?. Cuadernos de Trabajo número 5. Centro de Estudios China-México. UNAM. México, 2015.
Division for Public Administration and Development Management, Department of Economic and Social Affairs. United Nations. 2006. “People´s Republic of China. Public Administration Country Profile”.
Tianqin, Yan (2014). “Las reformas administrativas chinas en el contexto de la globalización”. Red CE, año 11, número 22 (julio-diciembre) 105-119.
Zhang Chegfu, Zhang Mengzhong (2001) “Public Administration and Administration Reform in China for the 21st Century: from State-Center Governance to the Citizen-Center Governance”. ASPA on line virtual conference, march 19 to april 1, 2001.
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