V. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE MÉXICO:
NUEVO MODELO EN TURNO
Por Guillermo Gutiérrez Nieto
La cooperación internacional para el desarrollo es uno de los principios de política exterior de México plasmados en la fracción X, del artículo 89, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por ello, desde hace varios años el desafío ha sido establecer un marco jurídico a través del cual las acciones en esta materia brinden los mejores beneficios a nuestro país y garanticen a las entidades que la otorgan plena transparencia en su utilización.
El capítulo más reciente al respecto es autoría del Senado de la República, que el 15 de abril de 2010 aprobó la Ley General de Cooperación Internacional para el Desarrollo, ordenamiento que incluye diversos aspectos analizados o ejecutados en los últimos años por el gobierno de México en sus relaciones con el exterior y será una realidad inmediatamente después que el Jefe del Ejecutivo autorice su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Aunque es a partir de 1945, con el surgimiento de la Organización de Naciones Unidas, se reconoció a la cooperación internacional como un principio y práctica fundamental para la solución de los problemas de carácter económico, social, cultural, educacional y humanitario; en México, fue hasta mediados de los años setenta cuando se dieron los primeros pasos en la creación de instituciones encargadas de garantizar un flujo eficiente de los recursos financieros, humanos, técnicos y tecnológicos destinados a promover el desarrollo.
En 1971 fue creada al interior de la
Cancillería mexicana la Dirección General de Cooperación Técnica Internacional
(DGCTI), la cual estuvo a cargo de “la planeación y el diseño de la cooperación
no reembolsable, ejecutada en el ámbito de la demanda de cooperación técnica en
México durante su despegue económico”.
La estrategia más audaz en materia de cooperación internacional acaeció en 1998, con la creación del Instituto Mexicano de Cooperación Internacional (IMEXCI), en el cual fueron concentradas las unidades de la Cancillería vinculadas con la cooperación internacional: la DGCTC; la Dirección General de Cooperación Educativa y Cultural; la Dirección General de Organismos de Cooperación Económica y de Desarrollo; y la comisión para la Cooperación con Centroamérica y El Caribe. Con esto, “el IMEXCI buscó consolidar un sistema articulado de cooperación internacional cuyas facultades se encauzaron a la planeación, gestión y coordinación de los programas y proyectos de las vertientes de recepción y oferta de cooperación; así como en la implementación de las primeras iniciativas de cooperación horizontal”.[2]
Desafortunadamente, y a pesar de contar con una conceptualización sólida y una estructura funcional, este instituto tuvo una corta existencia. En 2001 se derogaron sus facultades y las unidades que aglutinó fueron reubicadas al interior de la Cancillería. Como la absorción de estas unidades afectó su funcionalidad y como era necesario crear un cuerpo institucional que aglutinara los esfuerzos nacionales en esta materia, en 2004 la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) creó la Unidad de Relaciones Económicas y Cooperación internacional, la cual con un nivel similar al de una Subsecretaría incorporó a las oficinas que dieron forma al IMEXCI.
Si bien esa estructura institucional perdura, el creciente y diversificado flujo de cooperación que demanda y ofrece México, así como la gran cantidad de actores involucrados en este proceso, dificulta una coordinación integral que asegure efectividad y evite duplicidad de acciones. Este contexto seguramente fue el que motivó el surgimiento de una propuesta legislativa: la Ley General de Cooperación Internacional para el Desarrollo, presentada en marzo de 2007 por la senadora y ex canciller de México, Rosario Green, en la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Senadores, misma que en los siguientes años integró diversos cambios propuestos por la Cámara de Diputados.
Esta legislación se materializará en un plazo máximo de 120 días a partir de su promulgación en el Diario Oficial. Incluye lineamientos que permitirán a México interactuar con sus similares, con los organismos internacionales y con los nuevos actores (organizaciones no gubernamentales y sector privado) en la búsqueda de beneficios comunes y en el logro de metas compartidas.
En el artículo 1º la Ley, se asienta
como objetivo establecer el régimen jurídico del principio normativo de la
política exterior, relativo a la cooperación internacional para el desarrollo
en lo concerniente a la programación, promoción, concertación, fomento,
coordinación, ejecución, cuantificación, evaluación y fiscalización de acciones
y programas de cooperación internacional para el desarrollo entre México y
otros países y organismos internacionales; así como para la transferencia,
recepción e intercambio de recursos, bienes, conocimientos y experiencias
educativas, culturales, técnicas, científicas, económicas y financieras.
Una pieza nodal de la nueva ley es la creación de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AMEXCID), órgano desconcentrado de la SRE que deberá constituirse mediante la reasignación de los recursos que se destinan actualmente a las tareas de cooperación internacional en la estructura y presupuesto de la cancillería.
Se trata de un órgano que contará con autonomía técnica y de gestión, aunque su estructura administrativa y operativa la determinará el Reglamento Interior de la SRE. Además del establecimiento de acuerdos internacionales, podrá celebrar convenios con los gobiernos estatales y municipales, así como con universidades e instituciones de educación superior e investigación, pertenecientes al sector público, para la realización de acciones de cooperación internacional.
Destaca su obligación de identificar opciones de cooperación internacional y, en su caso, elaborar las evaluaciones previas a la ejecución de los proyectos que se deriven de ellas, en coordinación con las instancias e instituciones involucradas, a fin de contar con referentes claros para la formulación de evaluaciones de los resultados e impactos al término de su ejecución.
Su estructura incluye un Director Ejecutivo (designado por el Presidente a propuesta de la SRE; un Consejo Consultivo (de carácter honorífico y formado por representantes de 16 secretarías de Estado; 3 Senadores y 3 Diputados; 1 representante de la CONAGO; y 1 de cada una de las siguientes instituciones: CONACYT, CNCA, CNDH, CNDPI, ANUIES, además de diversas representaciones municipales). Igualmente, deja abierta la posibilidad de formar en su interior Consejos Técnicos para el tratamiento de temas específicos.
Respecto al Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo, que será elaborado por el Consejo Consultivo a través de la coordinación del Director Ejecutivo, la ley señala que será la base para la planeación y ejecución de las acciones de cooperación internacional, así como de las estrategias de recepción, transferencias e intercambio de recursos, bienes, conocimientos y experiencias en materia educativa, cultural, científica, económica y financiera.
Del contenido de la legislación, destaca también el establecimiento de una estrategia para identificar áreas geográficas que resulten prioritarias para el interés de México, en primer término Centroamérica y el resto de los países de América latina y el Caribe. Igualmente se privilegia la demanda de cooperación internacional para fortalecer la formación de recursos humanos en las áreas de mayor importancia estratégica para el desarrollo nacional.
Notable es el establecimiento de un Registro Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo, donde estarán inscritas instituciones públicas, acuerdos y convenios, proyectos y acciones de cooperación, ofertas y demandas de cooperación internacional, cooperantes, acuerdos suscritos por estados y municipios, así como universidades y centros de investigación, informes de cooperantes mexicanos y extranjeros al término de sus misiones, montos de asignaciones presupuestales para el Fondo Nacional de Cooperación Internacional, montos, modalidades y ejercicio de los recursos financieros. Con toda esta información, se plantea la organización y administración de un Sistema de Información (Banco de Datos) que permita identificar duplicidad de esfuerzos, así como iniciativas contradictorias.
Finalmente, respecto al financiamiento, se destaca la creación de un fondo integrado con recursos que actualmente son parte del presupuesto de la Cancillería: Fondo Mexicano para la Cooperación con Centroamérica y el Caribe; Programa de Acciones Estratégicas de México con el Caribe; Programa de Cooperación entre México e Iberoamérica; Fondo 22 México-OEA y otros, como los acordados con la Unión Europea y con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Posteriormente, el financiamiento se complementará con asignaciones presupuestales aprobadas por la Cámara de Diputados, así como con aportes financieros y en especie de los gobiernos estatales y municipales. Dicho fondo también podrá ser receptor de recursos externos y se administrará mediante un fideicomiso formado por representantes de las secretarías de Relaciones Exteriores y de Hacienda y Crédito Público, de la AMEXCDI y el Congreso.
Vista en conjunto, la nueva Ley General de Cooperación Internacional para el Desarrollo es un paso adelante en la estrategia de desarrollo de nuestro país. Aborda los aspectos fundamentales del flujo de acciones entre actores que buscan asegurar evolución económica y bienestar social para sus sociedades y establece el marco que regula la operación de su estructura administrativa, tanto de decisiones como de financiamiento. Empero, su aplicación conlleva desafíos que deberán encararse inmediatamente, incluso antes de su promulgación, ya que de otro modo la ley podría terminar siendo más buena voluntad que una realidad.
El primer gran reto es la asimilación de las unidades de la cancillería que serán parte de la AMEXCDI ya que esto implica la extinción de la Unidad de Relaciones Económicas y Cooperación Internacional, actualmente formada por 5 direcciones generales, de las cuales 3 pasarían a ser parte del nuevo órgano de cooperación. Como este movimiento también tendrá réplica en Secretarías y dependencias gubernamentales involucradas con la cooperación internacional, es de esperarse una reacomodo de proporciones considerables en el sector público mexicano.
Otro aspecto notable será observar como la AMEXCDI garantizará la funcionalidad de un Consejo Consultivo plural y con intereses tan diversos. Aunque es loable la representatividad, no se debe pasar por alto que algunos proyectos trascienden espacios de jurisdicción política para beneficiar a regiones más extensas, lo cual inevitablemente contrapondrá intereses territoriales inmediatistas, con estrategias más amplias y de mayor alcance. De ahí la importancia en la elección del Director Ejecutivo, quien además de ser un especialista en la cooperación internacional, deberá ser un eficaz interlocutor y un hábil negociador.
Finalmente, la obtención de presupuesto, como en todas las iniciativas gubernamentales nuevas, será determinante. Ante ello la prioridad territorial definida (América Latina y el Caribe), así como la identificación plena de sectores que requieren cooperación (Demanda) y de aquellos que pueden aportar algo en beneficio del desarrollo de otros países (Oferta) será la mejor fórmula para paliar las limitaciones de financiamiento.
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Artículo 1, fracción II, Ley General de Cooperación Internacional para el Desarrollo.