III. Cooperación Internacional:
El Fondo Verde. Génesis, Rasgos y Futuro
Por Guillermo Gutiérrez
La propuesta de México para crear un
Fondo Verde obliga la referencia a dos instrumentos internacionales
relacionados con los daños al medio ambiente motivados por los seres humanos:
la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC),
adoptada en mayo en 1992 (en la llamada Cumbre de Río) y en vigor desde marzo
de 1994, que destaca la necesidad de estabilizar la cantidad de gases de efecto
invernadero en la atmósfera para evitar cambios irreversibles en el clima, así
como el Protocolo de Kioto, suscrito en diciembre de 1997 y en vigencia hasta
el 2012, que plantea reducir las emisiones de los gases que causan el
calentamiento global en un promedio mínimo de 5% para el período 2008-2012.
De
acuerdo a lo establecido en la CMNUCC, cada año se celebra una Conferencia de
las Partes (COP), en la cual los países que han ratificado la convención se
reúnen para debatir el cumplimiento de los objetivos establecidos.
Adicionalmente, los países que han ratificado el protocolo se reúnen en la
Conferencia de las Partes del Protocolo de Kioto, mejor conocido por sus siglas
CRP ó CP/CR. Desde 1995 la COP se ha reunido en quince ocasiones, siendo la más
reciente la efectuada en Copenhague, Dinamarca, del 7 al 18 diciembre de 2009.
Durante
la COP13 (Bali, 2007) se adoptó un texto donde se reconocieron como inequívocos
los signos del calentamiento global y se establecieron acciones inmediatas para
combatirlo. De gran trascendencia fue asumir como propias las conclusiones
presentadas por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climáticos
(IPCC), órgano establecido en 1988 por el Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente y la Organización Meteorológica Mundial para crear mejor
sustento de conocimiento e investigación en las decisiones políticas sobre el
calentamiento global.
De
acuerdo con el Plan de Acción de Bali, las partes acordaron que los países en
desarrollo tendrían “un mayor acceso a
recursos financieros y a un apoyo financiero y técnico adecuados, previsibles y
sostenibles y la provisión de recursos nuevos y adicionales, incluida la
financiación oficial y en condiciones favorables”. Se aceptó igualmente la
necesidad de financiamiento para apoyar la adaptación, la mitigación
(incluyendo al sector forestal), la cooperación tecnológica y el
fortalecimiento de capacidades en países en desarrollo.
Es en
este marco, desde 2006 México comenzó a tomar acciones internas y diseñó una
estrategia internacional para posicionarse como defensor del daño ambiental
provocado por el cambio climático. El Programa
Especial de Cambio Climático (PECC) exhibió su interés para contribuir a
la solución de este problema, considerándolo una de las mayores amenazas para
el proceso de desarrollo, el bienestar humano y la integridad del capital
natural.
El
PECC compromete a diversas dependencias gubernamentales; contiene objetivos y
metas nacionales vinculantes en la mitigación y la adaptación al cambio
climático para el periodo 2008-2012. Incluye opciones para impulsar el
desarrollo sustentable y la seguridad energética; promueve procesos productivos
limpios, eficientes y competitivos, así como acciones para preservar los
recursos naturales. Adicionalmente, incluye un capítulo de largo plazo donde se
plantean opciones con prospectiva para reducir emisiones durante el período
2020- 2050.
Internacionalmente,
México presentó una estrategia de política exterior que le
ha devuelto su rol de nación progresista en la acción internacional colectiva.
La creación de un Fondo Mundial contra el Cambio
Climático (Fondo Verde) fue presentada
por el Presidente Felipe Calderón durante la Quinta Cumbre América
Latina y el Caribe-Unión Europea (Lima, Perú, 13-17 mayo de 2008), y desde
entonces se han aprovechado todos los foros multilaterales donde
participa nuestro país para darla a conocer. En términos latos, el reto es
asegurar que los países aporten recursos de acuerdo con su
capacidad y reciban beneficios con base en la reducción de sus emisiones
contaminantes.
La
justificación de un Fondo Verde parte de un hecho fundamental: el actual
sistema de financiamiento internacional no basta para enfrentar un desafío
global de la escala del cambio climático. Ante la ingente diversidad de
problemas por resolver en el mundo, cualquier fondo destinado al mejoramiento
del medio ambiente es insuficiente. De ahí la necesidad de un mecanismo que dé
estabilidad y sustento financiero, así como de un esquema de gobernanza global
que garantice mejoras climáticas en el corto plazo. Lo fundamental es salir del
esquema de los donativos o de la asistencia y encontrar un esquema estable de
contribuciones predecible y con posibilidades de crecimiento.
Con
este mecanismo se busca ampliar la participación de todos los países que llevan
a cabo acciones a favor de un desarrollo limpio, así como sustentar -financiera
y tecnológicamente- las medidas de mitigación y adaptación al calentamiento
global, considerando integrar un fondo de por lo menos mil millones de dólares
y posteriormente incrementarlo. Las contribuciones estarían basadas en el
principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, tomando en cuenta la
proporción de las emisiones de un país en el total de las emisiones; las
emisiones de gases de efecto invernadero per cápita, el tamaño de la población y
el Producto Interno Bruto.
De los
cuestionamientos hechos al Fondo hasta ahora, sobresale la duplicidad de canales
de financiamiento con esquemas vigentes y el riesgo de una nueva burocracia
internacional, aun cuando se ha reiterado la utilización de esquemas
multilaterales existentes.
En el
terreno del financiamiento, es innegable la duplicidad con el Mecanismo para un
Desarrollo Limpio (MDL) y con el Fondo para el Medio Ambiente Mundial. En el
primer caso, se trata de un mecanismo exitoso establecido en el marco del
Protocolo de Kioto como medio para estimular la inversión en proyectos de
desarrollo que reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero (de 2005 a
2007 registró más de 500 proyectos en 40 países en desarrollo, lo que ha
estimulado la inversión Norte-Sur y, al mismo tiempo, una considerable
reducción de esas emisiones).
Otro paralelismo financiero lo
representa el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF), establecido en 1991 y
actualmente con 179 miembros (gobiernos, instituciones, ONG´s y sector
privado), que es el mayor proveedor de fondos para proyectos de mejoramiento
ambiental en países en desarrollo o en naciones con economías de transición. No
obstante su exitoso desarrollo (aportaciones directas de casi 9 mil millones de
dólares; cofinanciamiento por alrededor de 36 mil millones de dólares y
participación en más de 2400 proyectos en 165 países desde su fundación) este
mecanismo enfrenta un nuevo desafío ante la creación de un Fondo Verde:
reformarse para buscar mayor eficiencia y efectividad.
También en el terreno del financiamiento
destacan los fondos disponibles para los países desarrollados a través de los
mercados de carbono, mecanismo también propuesto por el Protocolo de Kioto para
la reducción de emisiones de gases efecto invernadero a través del cual se
ofrecen incentivos a las empresas que contribuyan con la mejora de la calidad
ambiental. Su modo de operación es el siguiente: las reducciones de emisiones
de gases efecto invernadero se miden en toneladas de dióxido de carbono y se
traducen en Certificados de Emisiones Reducidas (CER), cada uno de los cuales equivale
a una tonelada emisiones que se dejan de emitir a la atmósfera, y pueden ser
vendidos en el mercado de carbono a países industrializados.
En este terreno conviene destacar que el
nivel de financiamiento del mercado de carbono depende de varios factores,
particularmente del nivel de reducción de emisiones en los países
desarrollados. La existencia de mercados de carbono reformados, ampliados y
fortalecidos tiene el potencial de proveer nueva inversión privada sustancial
en los países en desarrollo, la cual es complementaria al financiamiento
público, y consistente con el financiamiento sustentable y la integridad
ambiental.
Acerca de la gobernanza de un Fondo
Climático o Fondo Verde como lo ha propuesto México se está generando consenso
para crear un consejo de alto nivel, bajo la orientación de políticas de la
Conferencia de las Partes (COP) y responsable ante misma, con representación
equitativa de países desarrollados y en desarrollo, y una estructura de gobernanza
transparente y eficiente.
Otra variante analizada ha sido asegurar
un arranque rápido y eficiente a través de la administración de una institución
internacional existente, la cual suministraría financiamiento a través de
instituciones identificadas por cada país en desarrollo en asociación con otras
instituciones financieras nacionales e internacionales, públicas y privadas.
No
obstante los cuestionamientos referidos –modalidades de financiamiento y
esquema de gobernanza- la propuesta mexicana ha logrado apoyo internacional considerable.
Durante una reunión de alto nivel sobre cambio climático convocada por la ONU
en septiembre de 2009, el presidente de Francia expresó su apoyo a la propuesta
mexicana; en el mismo sentido, Alemania y Reino Unido reconocieron la propuesta
como una buena alternativa global para el financiamiento. La idea del fondo
también ha sido bien recibida por Brasil, Canadá y Japón, por lo que cada vez
se percibe como una opción viable para apoyar esta lucha. En el marco de la
reunión del COP15, Reino Unido, Australia y Noruega respaldaron decididamente
la creación del fondo por considerarlo un instrumento que impulsará el
financiamiento en la lucha global contra el cambio climático, ello a pesar de
la reserva de los países en vías de desarrollo, que se mantiene reacios a nuevas
aportaciones.
Con
este panorama, y ante los limitados acuerdos logrados en Copenhague, la propuesta del Fondo Verde cobra nueva
relevancia. Sin embargo, su aprobación y respectiva instrumentación conllevan ajustes
en su concepción para asegurar una óptima funcionalidad. En primer lugar, a fin de asegurar una clara
asignación de recursos, dicho fondo deberá operar en distintos niveles de
atención, incluyendo el sector forestal, la cooperación tecnológica y el
desarrollo de capacidades. También es recomendable la creación de fondos
separados a partir de las distintas necesidades en estas áreas. En cualquier
caso, será mandatorio que dicho fondo financie planes nacionales en los que los
países comprometan con la instrumentación de programas, proyectos y políticas.
Importante será igualmente facilitar la elaboración de informes y proveer
asistencia técnica así como fortalecer capacidades para países en desarrollo,
incluyendo, cuando sea requerido, apoyo para el diseño e implementación de
propuestas para países en desarrollo.
Debido a la necesidad de contar con
resultados inmediatos, el arranque rápido del financiamiento deberá dirigirse
mediante canales bilaterales y multilaterales existentes, en lugar de perder
tiempo en establecer un nuevo fondo durante los primeros años. Las actividades
que podrían apoyarse en el arranque rápido incluyen: iniciar o finalizar tanto
planes nacionales de crecimiento bajos en carbono, como de adaptación;
fortalecer capacidades nacionales para diseñar e implementar acciones
nacionales de cambio climático; apoyar necesidades prioritarias o urgentes de
adaptación; apoyar actividades de mitigación, con énfasis notable en el sector
forestal.
Con estas variantes, definitivamente el
Fondo Verde tiene futuro. Esta propuesta representa una buena oportunidad para
posicionar a México como adalid en la lucha contra el cambio climático, como un
país que defiende una causa común contando con un respaldo mundial considerable.
La tradicional política exterior de nuestro país cobra bríos nuevamente y ello
debe aprovecharse en aras de solucionar uno de los principales temas de la
agenda internacional, pero fundamentalmente para reivindicarnos en el orbe como
un país con propuestas, algo que hace tiempo no ocurría.
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